Известная детская игра как нельзя точно характеризует общую экономическую ситуацию в России и особенно четко отражает положение региона, если рассматривать его через призму бюджета-2004.

Камень, который висит на шее государства, - это не беспеченные деньгами обязательства; в скором времени он потащит на дно региональные бюджеты.

Бумага - два недавно принятых закона: о местном самоуправлении и об организации органов государственной власти в регионах.

А ножницы регионы почувствуют на своей шкуре, когда начнется реальный раскрой.

Принятый Госдумой в первом чтении бюджет-2004 практически определил расстановку сил между регионами и федеральным центром. О том, что ждет российскую провинцию в следующем году, а также в приближенной перспективе, исходя из запланированных налоговых и бюджетных изменений, на очередном семинаре клуба региональной журналистики рассказал заместитель председателя комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Михаил Задорнов.

С Новым бюджетным годом!

Изменения, которые затронут региональные бюджеты, базируются на трех законодательных китах - на законе "Об организации органов государственной власти в регионах", который определяет обязательства каждого из уровней власти: за что отвечает федеральный бюджет, за что - бюджет территорий, за что - муниципалитеты. На недавно принятом и подписанном президентом законе о местном самоуправлении, который определяет полномочия местного самоуправления. Третий закон пока на уровне проекта - это поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, которые определят источники для реализации тех самых полномочий, которые установлены двумя названными законами.

На первый взгляд бюджет-2004 почти точная копия бюджета-2003. И многие считают грядущий год промежуточным, ожидая, что новые обязательства лягут на плечи провинций только через два года. Однако ряду регионов будет достаточно тяжело пережить даже 2004 год. В то же время другие здорово выиграют.

Разделение регионов на "везучих" и "невезучих" обусловлено отменой налога с продаж. В результате чего территории потеряют примерно 65 миллиардов рублей. В основном данное послабление налогового бремени ударит по богатым регионам (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Удмуртия, Чувашия), а также дальневосточникам (Камчатка, Приморский край).

Взамен налога с продаж регионам отдаются все сто процентов акцизов на алкоголь. Меняется и соотношение в разделении налога на прибыль. За федеральным бюджетом останется только 5% налога на прибыль, 19% будут оставаться у территориальных и местных бюджетов. Все налоги на малый бизнес, включая вмененный налог, также будут аккумулировать территории.

Среди выигравших от этого перераспределения территорий - 15 областей, которые не имели налога с продаж. Они плюсом получат акцизы на алкоголь и прочее. Но есть примерно 20 субъектов Российской Федерации, которые от этой замены не выигрывают, а проигрывают. Кстати, Счетная палата ГД считает, что таких субъектов Федерации - 38. Им налога на прибыль и акцизов на алкоголь будет явно недостаточно, чтобы компенсировать довольно существенные потери по налогу с продаж.

Второй момент, который серьезно отразится на экономике регионов, касается федеральных субвенций и дотаций. Запланированный объем федеральном помощи, которую Центр окажет территориям в 2004 году, сохраняется на уровне 2003-го. Между тем все цены возрастут - даже по правительственным прогнозам - на 10%, реально же - процентов на 14. Таким образом, фактически федеральная помощь территориям сократится на 10%. Одновременно с 1 октября на 33% вырастут зарплаты бюджетникам - еще одна дополнительная нагрузка на местные бюджеты.

На компенсацию потерь в бюджете предусмотрен специальный фонд - 21 миллиард рублей. Распределяться он будет следующим образом: дополнительные средства, которые появятся в результате реформирования налоговой системы (по прикидкам, около 10 миллиардов), пойдут пострадавшим регионам. Соответственно - чем больше регион потеряет, тем больше получит компенсацию. Определенная часть денег останется в бюджете как резерв. Она пойдет на корректировку ситуации с выплатой заработной платы.

До сих пор в правительстве до конца не определились, как поступить со средствами стабилизационного фонда. Что лучше: иметь этот фонд, как некую гарантию на будущее, или отдать людям. Впрочем, потратить тоже можно двумя способами: проесть или инвестировать.

Вариант "проесть" прорисовывает достаточно четкую перспективу. Если цена на нефть упадет по сравнению с текущим годом с 27 долларов за баррель до 20 долларов (что за последние 10 лет случалось довольно часто), то федеральный бюджет лишится примерно пятой части своих доходов - 20%. Это только прямые потери, не говоря уже о косвенных. Поэтому, если сегодня потратить все деньги из фонда, индексировав по полной программе заработные платы и пенсии, тогда в неблагоприятный год придется на 20% сократить социальные обязательства. Фактически в России такое было - после кризиса 1998 года, когда на 30% были сокращены обязательства государства. Но это можно сделать только в экстраординарной ситуации. А в обычной ситуации правительство просто подпишет себе смертный приговор. Поэтому правительство выбирает между "заначкой" и "инвестициями". Впрочем, что бы ни выбрало, средства, которые заложены в фонд (21 миллиард), лишь на половину закрывают прогнозируемые потери территорий. Поэтому можно с уверенностью сказать, что к концу первого квартала, когда надо будет выплачивать отпускные учителям, во многих областях вновь начнутся задержки по заработной плате.

Закрепить и обезвредить

Но, это, как говорит наш терпеливый народ, еще цветочки. Ягодки ожидаются в 2005-2006 году, и всю горечь их сполна придется вкусить губернаторам и областным законодателям.

В 2005 году изменится вся схема финансовых взаимоотношений между Федерацией, территориями и муниципалитетом. Еще в сентябре депутат Саратовской областной Думы Владимир Пожаров опасался, что расплачиваться за популизм прежних законодателей придется областным депутатам. Похоже, именно к этому все и идет. Если посмотреть на это перераспределение в целом, то обязательства федерального бюджета увеличатся незначительно, очень сильно возрастут обязательства региональных бюджетов, зато значительно сократятся (на 200 миллиардов рублей) обязательства местных бюджетов. Это закрепление, по мнению М. Задорнова, - бомба замедленного действия.

Обязательства государства по всем законам примерно в два раза превышают его возможности, то есть расходы бюджета составляют примерно 4 триллиона рублей, тогда как требуются все 8 триллионов. К тому, что льготники не пользуются своими привилегиями, закрепленными в законах, все уже привыкли. Кто-то с этим положением мирится, кто-то идет в суд. Поскольку в ближайшей экономической перспективе никакого прорыва в данном направлении не предполагается, государство оказывается в очень сложном положении. В принципе, есть два пути. Оба плохи. А из двух зол…

Англичане говорят: из двух зол и выбирать нечего. Но мы со своим менталитетом выберем непременно. В общем, можно было бы сказать народу честно: государство не справляется со своими обещаниями, поэтому приостанавливает действие многих статей законов лет так на десять, оставляя лишь те, которые реально тянет. Группа депутатов Госдумы предлагала президенту такой вариант. Естественно, такое заявление никто не рискнет сделать на предвыборном этапе. Но, допустим, будет так, как будет. Президент переизбирается, приходит в новую Думу и говорит, что некоторые статьи должны быть приостановлены. Хотя до настоящего времени ничто не говорит о том, что президент на такой шаг согласится. Поэтому, скорее всего, будет выбран второй путь, наименее болезненный для Кремля, зато здорово напрягающий регионы. Законы Козака не решают проблемы недостаточного финансирования госполномочий, просто закрывают глаза на существующий дисбаланс и перераспределяют обязательства бюджета.

Допустим, в Москве есть деньги, чтобы исполнять закон о ветеранах, - значит, столичные ветераны будут бесплатно ездить в транспорте и платить за ЖКУ меньше. Изыскал же мэр Лужков возможность поддерживать московских доноров. В принципе, если принять политическое решение на 10 лет заморозить неисполняемые мандаты, многие области могли бы справиться с основными статьями: 50% оплаты жилья и бесплатный проезд на городском транспорте. Если же это решение не будет принято, то Саратовское законодательное собрание будет поставлено перед сложным выбором: какие из 26 статей закона о ветеранах приостановить.

Конечно, выбирая такой путь, правительство руководствуется вполне определенными политическими интересами. Плюсы для Кремля очевидны: социальное недовольство концентрируется по конкретным территориям и в масштабах страны не так уж и заметно. Минусы тоже очевидны: нарушение конституционных гарантий равноправия для всех граждан Российской Федерации. Если закон федеральный, то граждане Российской Федерации должны быть, по крайней мере по базовым правам и возможностям, равны. Чем такие игры грозят, понятно. Новые правила вступают в силу с 2005 года. С этого момента губернатор, или депутаты областных законодательных собраний не смогут сказать, что Москва на что-то не дала денег. В соответствии с законом за все отвечают законодательная и исполнительная власти региона. Они сами должны будут решать, как распределять свой достаточно ограниченный бюджет, исходя из полномочий, которые будут закреплены за каждой конкретной территорией.

С другой стороны, если федеральный центр захочет принять какой-то новый закон, он обязан будет сопроводить его субвенцией из федерального бюджета. Это, безусловно, уже совсем другой уровень отношений.

Дефицит, конечно, опасен для регионов. В Бюджетном кодексе появится пункт: если накопленные долги территории превышают определенный процент собственных доходов, может вводиться внешнее управление. Центр сможет сместить губернатора, вернее, подчинить областной бюджет внешнему управляющему. В свою очередь губернатор получает право вводить временную администрацию в местное самоуправление. И все это еще один рычаг для повышения управляемости местных властей.

Привязанные налоги

Пока не приняты поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, которые должны обеспечить доходы федерального, региональных и местных бюджетов, регионы могут попытаться поспорить с правительством. Хотя, по словам М. Задорнова, когда законопроекты только обсуждались, всего семь губернаторов из 88 рискнули открыто выразить свое несогласие, и то в мягкой форме. А все остальные в целом высказались в поддержку этой схемы. Так что, скорее всего, и в дальнейшем больших скандалов в данном направлении не ожидается.

Налоговая политика в основном будет строиться по схеме 2004 года, с некоторыми изменениями.

Например, если в 2004 году еще примерно 15% налога на добычу природных ресурсов (прежде всего на нефть и углеводород) остаются у территорий, то в 2005 году федеральный бюджет полностью заберет его себе. Правительство считает, что этот налог, как и табачные акцизы, является неравномерным (он собирается только на 11 территориях Российской Федерации), поэтому, как любой неравномерный налог, должен сосредоточиваться в Центре. И, соответственно, через Центр равномерно перераспределяться по территории Российской Федерации.

Второе изменение - все налоговые источники будут четко привязаны к местным и региональным бюджетам. В частности, подоходный налог разделится: 50% - будут уходить в региональные бюджеты, 50% - в местные. Причем, регионы из своей доли еще 20% должны будут распределить между муниципалитетами. Регионам достанется весь налог на имущество предприятий, а муниципалитетам - налог на имущество физических лиц. Муниципалитетам также передаются налог на землю, арендная плата за землю и все сборы с упрощенной системы налогообложения по малому бизнесу. За регионами остаются налог на прибыль и значительная часть своих доходных источников.

Предполагается, что схема будет закрепляться лет на 5-7, для того, чтобы стимулировать регионы и муниципалитеты к сбору налогов и неналоговых доходов.

Естественно, в этом распределении множество подводных камней. Несбалансированность обязательств и доходов в целом по территории, которую зачастую невозможно ликвидировать универсальными налоговыми отчислениями. Особенно это касается муниципалитетов, чьи бюджеты завязаны на градообразующих предприятиях. Поэтому схема будет, по всей видимости, еще некоторое время обкатываться, для спорных ситуаций предусмотрены переходные периоды.

И маятник качнулся

В качестве ложки меда регионам говорится: зато больший кусок бюджетного пирога будет доставаться вам. То есть нарушенное соотношение, которое существовало в стране до 1998 года (когда федеральный бюджет забирал 45% доходов всего государства и 55% оставалось в регионах) будет мало-помалу восстанавливаться. Тогда, в 1998 году, правительство, помня о причинах развала СССР, посчитало, что ситуация чревата распадом страны, и качнуло маятник в другую сторону. Фактически последние два года Центр забирал 60% всего бюджетного пирога. Центр называл эту политику политическим компромиссом, регионы считали перегибом. Теперь говорят, что закрепление ответственности и доходов остановит маятник. По логике, сначала надо бы сбалансировать обязательства и доходы, но здесь вмешивается политика. Задорнов сомневается, что федеральная власть на это пойдет. Хотя, по его словам, Дума была готова принять такое решение.

Михаил Задорнов считает, что следующий год - первая подвижка в сторону децентрализации доходов. По формальному расчету, обещают распределение 56% на 44% в пользу федерального бюджета, но фактически будет - 58% на 42%. Стратегически регионы получат хороший шанс выровнять свою бюджетную основу. Потому что у них более надежные и долгосрочные источники доходов. Если экономический рост будет сохраняться, доходы населения будут расти - будут увеличиваться и сборы как по подоходному налогу, так и по налогу на имущество физических лиц. Земля до сих пор недооценена. Когда регионы и муниципалитеты будут знать, что все вырученное с нее будет оставаться у них, - сборы с земли возрастут. У Центра доходы менее устойчивы. Федеральный бюджет подвержен резким колебаниям при падении цен на нефть, которое неизбежно, рано или поздно, произойдет.  

Ольга ПРОТАСОВА, Саратов. Статья вышла в газете "Неделя области". 15 октября 2003 года.