Профицит, стабилизационный фонд и индексация - фон 2004 года

О ситуации с исполнением бюджета в 2003 году и прогнозах на ближайшее будущее нашему журналу рассказал заместитель председателя комитета по бюджету и налогам Государственной Думы России Михаил Задорнов.

- Михаил Михайлович, сейчас уже известны первые итоги исполнения бюджета России в 2003 году. Не могли бы вы их прокомментировать?

- Действительно, мы уже имеем предварительные данные по исполнению федерального и региональных бюджетов за прошлый год. А буквально на днях появились данные по исполнению бюджета в январе 2004 года.

Выделю принципиальные моменты, федеральный бюджет по итогам прошлого года был исполнен полностью. Более того, несмотря на то что мы в течение года его увеличили на 100 миллиардов рублей, даже с этим увеличением он был перевыполнен. Профицит бюджета составил примерно 1,5 % валового внутреннего продукта, т. е. 1,5 % ВВП - это превышение доходов над расходами. Во многом это произошло в силу двух факторов.

Во-первых, средняя цена на экспортную российскую нефть в прошлом году составила ,5 за баррель. А бюджет рассчитывался исходя из цены в ,5. Что такое эта разница в ? По нашим расчетам, каждый лишний доллар в экспортной цене российской нефти даёт примерно 0,35 % ВВП доходов. Это только в федеральный бюджет. Умножаем 0,35 на 5, получаем 1,75 % ВВП. То есть прирост почти в 2 % ВВП - это только за счет цены на нефть. Еще больший разрыв был между оценкой и реальной средней экспортной ценой газа. Обычно об этом забывают, но газ дает больше, чем экспорт нефти. В бюджете 2003 года экспортная цена газа рассчитывалась по за тысячу кубических метров. Реально же мы экспортировали примерно по 0. Такое превышение также дало большой доход, который сконцентрировался в федеральном бюджете и в газодобывающих регионах.

Исполнение бюджета любого уровня - четкий индикатор общей экономической ситуации. Слова "бюджетный дефицит" и "секвестр", несмотря на их специфичность, в свое время любому жителю России говорили о том, что рассчитывать на помощь государства ему вряд ли придется. Однако сейчас на слуху совсем другие экономические термины.

Во-вторых, расходы бюджета не были полностью выполнены. Самая большая экономия была в обслуживании внешнего и внутреннего долга. Поскольку бюджет рассчитывается по прогнозному курсу доллара, а рубль вместо того, чтобы ослабляться, укреплялся весь предыдущий год, то в долларах мы заплатили столько же, а в переводе на рубли - примерно на миллиард долларов меньше, то есть почти на 35 миллиардов рублей. Таким образом, в бюджете образовалась достаточно большая рублевая экономия.

- Что государство сделало с образовавшимся профицитом бюджета?

- По итогам года в федеральном бюджете образовался финансовый резерв, грубо говоря, свободные деньги, в объеме примерно 250 миллиардов рублей. Этот остаток разделился на две части. 110 миллиардов пошло в стабилизационный фонд. 30 января Минфин России зачислил первую сумму в этот фонд. Примерно 100 миллиардов рублей осталось у Минфина как так называемые деньги на кассовый разрыв. Обычно в январе-феврале в бюджет поступает мало доходов. Но Министерству финансов деньги нужны независимо от поступления текущих налогов: погасить долги, дать ссуды регионам и так далее. В этом январе эти деньги не понадобились, тем не менее Минфин хранит их.

- Насколько ситуация с федеральным бюджетом схожа с ситуацией в российских регионах в целом?

- У региональных бюджетов положение несколько иное. Их доходы сократились в совокупности примерно на 0,7 % пунктов ВВП и составили порядка 14 % ВВП. Доходы федерального бюджета составили 18 % ВВП. Сокращение в регионах произошло за счет двух факторов.

Во-первых, регионам не был полностью компенсирован отмененный налог на пользователей автодорог. Все акцизы, которые должны были заменить этот налог, сконцентрировались в 5-6 регионах, где уплачивали акцизы нефтяные компании. Многие регионы получили чистый вычет при отмене налога. Это первая причина.

Вторая причина. В прошлом году, если взять не абсолютные цифры, а относительные, федеральный бюджет сократил поддержку регионов. Это был первый год, когда поддержка регионов в доле ВВП уменьшилась. Свои расходы регионы снизили примерно на столько же. И в целом региональные бюджеты закончили 2003 год почти с таким же результатом, как и 2002 год: примерно 0,5 % ВВП - суммарный дефицит.

Федеральный бюджет два последних года имеет профицит в 1,5 %, а региональные - дефицит в 0,5 %. Сам по себе этот дефицит не страшен. Некоторые его создают сознательно, чтобы профинансировать некие инвестиционные проекты. Тем не менее дисбаланс существует, и при ухудшении ситуации под ударом окажутся именно региональные бюджеты. Причем сумма дефицита в 0,5 % - общая. Та же Москва имеет колоссальный профицит бюджета. А некоторые регионы находятся в очень тяжелой ситуации. Можно выделить Красноярский край, Эвенкию, Ульяновскую область. Бюджеты этих регионов находятся в устойчивой кредиторской задолженности.

- Вы упомянули о создании стабилизационного фонда. Чем оно обусловлено?

- Мы говорим, что бюджет 2003 года исполнен при ценах на нефть в ,5. Теперь спрогнозируем бюджет при условии, что цены будут такими, как были в среднем 10 последних лет. А это за баррель. Именно столько была в среднем цена на нефть все 90-е годы. При такой цене грубый расчет говорит о том, что в 2003 году дефицит федерального бюджета составлял бы от 1 до 1,5 % ВВП. Мы за последние четыре года привыкли к тому, что цены на нефть у нас высокие, и считаем, что это нормально. И в своих расходах, с точки зрения баланса бюджета, мы уже вышли за те ограничения, что диктуются средними за десятилетие ценами на нефть.

Какой ответ существует на ожидаемое падение цен на нефть? Это могут быть только два действия. Первое -все время учитывать возможное снижение цен на нефть при планировании расходов бюджета. Второе - создание стабилизационного фонда. У нас он существует с 1 января текущего года. Фонд вызывает массу споров у экономистов, но я считаю, что сделано все правильно.

- Не могли бы вы пояснить механизмы его функционирования?

- Суть в следующем. Примерно 110 миллиардов из остатков свободных средств у Минфина в него уже зачислены. Сейчас каждый месяц разница в экспортных пошлинах на нефть и в налоге на добычу природных ресурсов с превышения цены на нефть за баррель поступает в стабилизационный фонд. Условно говоря, в декабре цена на нефть составила . С до 29 весь НДПИ и экспортная пошлина будут поступать в стабилизационный фонд, а не в доход бюджета. Тратить из фонда правительство не имеет права. Это возможно только при трех условиях: если цена на нефть упадет ниже , если в бюджете образуется дефицит и если будет принят специальный закон, который это разрешит.

Механизм уже начал работать. Часть денег уходит из бюджета и одновременно уходит из давления на рубль, поскольку деньги будут находиться в валюте и не поступят на внутренний рынок.

- Дайте прогноз, чего следует ожидать в бюджетной политике в ближайшие полгода?

- Сейчас уже готовятся и до середины 2004 года будут приняты принципиальные решения. Вступят они в силу в 2005-2006 годах и определят дальнейшее положение дел.

В налоговой сфере готовятся три принципиальных решения. Первое - снижение ставки единого социального налога. Сегодня базовая ставка - 35,6 %, которые потом делятся между фондами пенсионным, социального и медицинского страхования. Начиная со 100 тысяч годового дохода действует регрессивная шкала налога, которая позволяет платить 20, 10 и меньшие проценты. В первом чтении уже принят закон, который снижает базовую ставку налога до 30 % и оставляет еще только две ставки -15 и 5. В среднем это ведет к тому, что реальная ставка налога снижается с примерно 30 сегодняшних процентов до 22-23. Шкала регрессии снижается до 60-64 тысяч рублей в год. Цель такого шага - дополнительный импульс легализации доходов на предприятиях. Это будет сделано. Споры с правительством идут только в деталях. С 1 января 2005 года эта норма должна вступить в силу.

Основные проблемы здесь в том, что это сокращение ставит под удар прежде всего текущие доходы фондов. Соцстрахование при предварительных расчетах балансируется, то есть не теряет, а вот поступления в фонд медицинского страхования и в пенсионный фонд должны компенсироваться частично федеральным бюджетом, частично на что-то можно рассчитывать при легализации доходов. Хотя полностью ростом доходов это вряд ли будет компенсировано.

Второе решение связано с налогом на добавленную стоимость. Обсуждается идея, по которой для уплаты этого налога будут вводиться так называемые спецсчета. Предприятие, уплачивая поставщику за продукцию, уплачивает ему цену без НДС, а сам НДС зачисляет этому же предприятию на отдельный счет. То же предприятие, в свою очередь, со спецсчета деньги может перечислить только своему поставщику на такой же спецсчет или в бюджет. Таким образом правительство пытается избежать неуплаты НДС по всей цепочке и избежать компенсации НДС тем, кто реально продукцию не производил и не участвовал в торговле. По грубым оценкам, введение спецсчетов заберет из оборотных средств примерно 100 миллиардов рублей. Для предприятий с длительным циклом производства замораживание денег на спецсчетах - достаточно большие потери. Поэтому сейчас одновременно обсуждается снижение ставки НДС и облегчение механизма его взимания. При введении спецсчетов ставка НДС будет дальше снижаться. С сегодняшних 18 до 15 % или даже до 13 %.

Третье принципиальное изменение. После президентских выборов мы приступим к завершающему обсуждению поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, которые закрепляют за каждым из уровней бюджетов свои расходные обязательства и доходные источники. Каждая норма расходов, которая к этому времени сохраняется, будет иметь не абстрактное государство в качестве источника, а конкретный уровень бюджета, из которого финансируется. Соответственно в Налоговом кодексе остается только 17 налогов, которые делятся таким образом: 10 налогов - федеральные, 3 - региональные и 4 -муниципальные. Это говорит не о том, куда они поступают, а о том, кто устанавливает правила игры по ним. К примеру, подоходный налог будет федеральным, то есть все, что с ним связано, будет устанавливать федеральный закон, но поступать он будет в местные и региональные бюджеты. Каждый из уровней бюджета будет отвечать за соответствующие доходы, которые обеспечат его расходные полномочия. Одновременно будет закреплено долгосрочное распределение федеральных налогов. Задача -иметь к лету для всех уровней власти четкое распределение ответственности, налоговых источников, полномочий по их установлению. Граждане будут подавать в суд не на абстрактное государство, если им не компенсируется какая-то льгота, а, к примеру, на конкретный муниципалитет, если им не компенсируется льгота за телефон по закону об инвалидах.

Такое закрепление определит на ближайшие годы реальное отношение по вертикали госвласти и реальное отношение людей с госорганами. Муниципальные бюджеты будут в выигрыше от этой реформы, а региональные, особенно треть наиболее слабых, попадут в достаточно тяжелое положение.

Эти три шага в налоговой сфере достаточно серьезно в 2005-2006 годах скажутся на экономическом положении регионов, а значит, их политических перспективах.

Одновременно правительство планирует большую централизацию налогов, связанных с добычей природных ресурсов, фактически весь НДПИ будет сконцентрирован в федеральном бюджете.

- Каковы первые итоги исполнения федерального бюджета в январе 2004 года?

- За январь у нас пока нет данных по регионам России, но федеральный бюджет еще никогда так хорошо не начинал. Бюджет в прошедшем месяце был выполнен с профицитом в 5 % ВВП. И это несмотря на то, что федеральный бюджет отдал регионам часть некоторых налогов и акцизов. Мы ждали, что примерно 1,5 % ВВП федеральный бюджет потеряет. Доход же бюджета, в сравнении с январем 2003 года, наоборот, увеличился.

Видимо, в этом году федеральный бюджет будет двигаться с большим преувеличением доходов над расходами. Я берусь повторить свой прошлогодний прогноз о том, что где-то к середине года мы вернемся к вопросу об индексации заработной платы бюджетникам. И с четвертого квартала она будет проиндексирована процентов на 20-25. Ресурсы для этого у федерального бюджета будут.  

Александр ВАЛОВ, Ижевск. Еженедельный журнал "Деловая Репутация" № 5 (97). 24.02.2004.