В ближайшее время Государственная Дума России приступит к рассмотрению правительственных пакетов законопроектов по налогово-бюджетной сфере. Заместитель председателя думского комитета по бюджету и финансам Михаил Задорнов предлагает свою точку зрения на проблему.

- Михаил Михайлович, какие возможности изменения экономической и социальной политики в следующем политическом цикле вы видите?

- С точки зрения экономических реформ ситуация будет развиваться примерно так же, как в 2000 2003 годах, а именно: последует достаточно серьезный импульс реформ, который затем, если сохранятся высокие и средние цены па нефть и газ, будет затухать. Возможно, кое-что новый кабинет предложит следующей весной, когда у него появятся собственные наработки.

Но сегодня есть два принципиальных отличия от ситуации 2000 года. Во-первых, степень подготовленности и проработанности решений, которые сейчас предлагает правительство, - гораздо меньше, чем четыре года назад. То, что подготовлено, вообще можно пересчитать буквально на пальцах одной руки. Первое - завершающий этап налоговой реформы, второе - почти готовый пакет, связанный с жилищно-градостроительным законодательством, третье обсуждаемая пока на уровне идей (без каких-либо серьезных расчетов) идея замены натуральных социальных льгот денежными выплатами, четвертое высокая степень готовности Лесного кодекса, Водного кодекса и нового законодательства о недрах. По существу это все, что на сегодняшний день у президента и правительства готово, поэтому импульс экономических реформ 2004 года будет существенно слабее, чем в 2000-м.

Вторая особенность ситуации: по моему глубокому убеждению, президент и правительство не с того начали.

Начали они, я напомню, с реорганизации самого правительства. То, что сделано, и то, что происходит, я оцениваю как не очень удачную, мягко говоря, реализацию, возможно, правильной идеи. Практическое последствие здесь будет одно: широкое правительство (я имею в виду не только заседающий в Белом доме кабинет, а все министерства и ведомства и их территориальные органы) будет парализовано, по крайней мере, полгода. Будет происходить переназначение людей, определение новой структуры, разработка новых графиков движения документов и т. п.

За исключением очень узкой прослойки политических назначенцев, правительственные чиновники не смогут быстро вырабатывать актуальные решения - не те, которые достались в наследство от правительства Касьянова, а составляющие свою собственную, новую стратегию. Все это осложнит подготовку стратегии действий правительства и второго импульса реформ, который будет дан осенью или следующей весной. Па происходящее накладываются еще и политические ограничения, потому что зажим политического ноля, естественно, делает гораздо более сложным обсуждение альтернативных идей и предложений.

Идея, лежащая в основе реорганизации правительства, в общем понятна: есть органы, разрабатывающие правила игры и политически отвечающие за соответствующую сферу, а есть управляющие бюджетными учреждениями и оказывающие услуги, а также надзоры, не подчиняющиеся министерствам.

Рациональный и апробированный в целом ряде стран вариант. Очень странно его воплощение.

Во-первых, почти по всем направлениям надзоры остались под соответствующими министерствами, в некоторых случаях (МПР, Минпром) это довольно опасно, другие (градостроительные, по памятникам культуры, некоторые экономические) вообще выпали, кто этим должен заниматься? Это наводит на мысль, что делалось все в большом цейтноте и решение об отставке правительства принималось в спешке, без какого либо четкого плана действий. Структура явно не продумана изначально и внедряется по методу проб и ошибок.

Во-вторых, есть некоторые вещи, которые нельзя делать аппаратно - потому что вам нужна работающая структура. Например, ограничение по два заместителя в каждом ведомстве звучит красиво, но нельзя сравнивать разные министерства. Минпром, Минфин, МЭРТ не могут работать с двумя заместителями, потому что слишком различны внутри них участки работы, а люди не могут быть универсалами во всех областях. К тому же это выбивает из структуры 300-400 человек, которые, по сути, и принимали раньше реальные решения, даже при смене министров. Во многих ведомствах это наиболее опытные люди. Сегодня они выведены за штат, перетасованы...

Но вот что интересно! По ряду направлений реорганизации (налоговая, таможенная служба и т. д.) сегодня еще никто и не готовит поправки в федеральные законы. Кто же будет сам себя самоликвидировать?

- Какие же вы видите пути для того, чтобы в этих условиях импульс реформ не затухал?

- Прежде всего это интеллектуальный ресурс людей, способных подготовить соответствующие предложения. Должна быть и определенная демократизация

политической системы, потом}' что необходима конкуренция идей и позиций. Но пока у нас обратная тенденция. Ну и падение цен на нефть, очевидно, будет подталкивать к более активным макроэкономическим действиям.

- Михаил Михайлович, какие первые законопроекты, затрагивающие экономическую политику правительства, ожидаются сегодня в Государственной Думе?

- Остановлюсь на более близкой мне налогово-бюджетной сфере и идеях по поводу замены льгот денежными выплатами.

Налоговый пакет правительством уже рассмотрен - это шесть законов, которые мы сейчас ожидаем в Думе. Наиболее принципиальны два предложения.

Первое - это увеличение сбора средств с нефтяников. Согласно ему при сегодняшнем уровне мировых цен отрасль должна платить в бюджет больше на $ 2,5 3 млрд в год. Предлагается частично увеличить шкалу, определяющую налог на добычу полезных ископаемых (сейчас это примерно $ 30-40 с тонны) и размеры экспортных пошлин (сейчас тоже порядка $ 40 за тонну). Эти поступления "привязаны" к мировой цене на нефть и корректируются в сторону большего изъятия средств государством. В прошлом году государство получило от нефтяного сектора страны $ 23-25 млрд поступлений в казну, то есть

планируется увеличение нагрузки на нефтяников на 10 % при официальной рентабельности отрасли по итогам 2003 года в 68 %. Естественно, это наиболее мягкая форма реакции на полученный во время последних предвыборных кампаний политический импульс.

Второе принципиальное предложение правительства затрагивает гораздо больший круг лиц - это предлагаемые изменения в единый социальный налог. Вы знаете, что сегодня действует регрессивная ступенчатая шкала взимания ЕСН. При грубом приближении зарплаты до $ 300 в месяц облагаются по ставке 35,6 %, $ 300-800 - 20 %, $ 800-2000 - 10 %, свыше $ 2000 - 2 %, а собранные средства распределяются между Пенсионным фондом, фондами соцстраха и медстраха. Год назад Госдумой было принято предложение нескольких депутатов (в том числе и меня), суть которого состоит в изменении шкалы регрессии следующим образом: до $ 170 принять ставку ЕСН в 30 %, до $ 800-900 15 %, от $ 2000 5 %. Правительство будет вносить в этот закон поправку, где предлагается третья, практически плоская шкала: до $ 900 в месяц - 26 %, до $ 2000 - 10 %, свыше $ 2000 - 2 %, как и сегодня.

Безусловно, правительственное предложение выгодно бюджетным организациям и отраслям промышленности и сельского хозяйства с низкой заработной платой, потому что для них ЕСН понижается с 35,6 до 26 % фонда оплаты труда. Но эта шкала абсолютно никого не стимулирует платить больше, потому что при нахождении работодателя в интервале $ 300-900 средней заработной платы ставка ЕСН для него возрастает по сравнению с сегодняшним днем с 20 до 26 %. Возникают существенные потери бюджета, а смысл в выплате повышенных зарплат появляется только при очень высоких доходах. В целом правительство считает, что вероятность вывода зарплат из тени трудно прогнозируема, а при предложенной нами ранее шкале (без учета легализации) потери составят больше, чем при принятии сегодняшнего предложения. Легализация доходов фактически приносится в жертву осторожности при принятии решений.

Обратная сторона снижения ЕСН - по подсчетам Минфина, от корректировки шкалы теряется 215 млрд руб. Для компенсации выпадающих доходов правительство предложит отказаться от накопительной части пенсионных начислений для лиц с 1953 по 1967 год рождения. Сегодня 2 % от их заработка перечисляется на накопительный счет, а с 2005 года отчислялось бы 4 % - но все это перечеркивается. 37-50-летние граждане смогут рассчитывать в старости, как и более старшая категория, только на пенсию по сегодняшней распредели тельной системе. У более молодых сегодня на накопительный счет перечисляется 4 % заработка, со следующего года должно было быть 6 %, но предлагается перенести этот шаг на 2008 год. Здесь государство экономит. То, что каждый работающий человек 1953-67 г. р. может сам вносить пресловутые 4 % и тогда государство будет добавлять не менее 2 тыс. руб. в год, - разговоры в пользу бедных: ясно, что никто никогда этого делать не будет, потому что это лишено какого-либо рационального экономического смысла.

Готовится и второй шаг с точки зрения экономии - пока этого в законопроектах нет, но расчеты готовы: первые три дня больничного, которые сегодня оплачивает фонд соцстраха, работнику будет платить работодатель. Разница, сколько при этом сэкономит государство и сколько это будет стоить работодателю, отличается вдвое: по подсчетам Минфина получается 20-25 млрд руб., по подсчетам организаций работодателей - 45 млрд руб. В том, что этот вопрос будет внесен и со стопроцентной вероятностью принят парламентским большинством, у меня нет никаких сомнений.

- Второй блок правительственных предложений с социалкой связан напрямую...

- Но пока он еще только обсуждается в коридорах Белого дома. Если говорить коротко, идея в следующем: замена четырем категориям льготников (пенсионеры, "чернобыльцы", "маяковцы" и др., инвалиды и жертвы политических репрессий - с различными вариациями это около 32 млн граждан РФ) шести основных натуральных льгот, кроме ЖКХ - 50 % платы за телефон, бесплатного проезда городским транспортом, бесплатно получаемых лекарств, междугородного проезда автобусным транспортом и пригородными электричками, бесплатного проезда раз в 2 года в любую точку страны по железной дороге или на самолете денежными выплатами. Предполагается все эти льготы (часть из них в отдельных регионах финансируется, часть - нет) ликвидировать как право, установленное федеральным законом. Взамен этого, в зависимости от категории льготника и его возраста, за счет федерального бюджета дать прибавку к пенсии по инвалидности или трудовой пенсии.

На что я обратил внимание? Получается, что заложенная сумма в 160 млрд руб. при простом ее делении на 32 млн человек не достигает цифр, озвученных членами кабинета (прибавки в 500-1000 руб. в месяц), максимум выходит 400 руб. на человека.

К тому же, когда мы говорим о компенсации, мы понимаем, что она разовая. Ясно, что натуральная стоимость конкретной услуги имеет свойство расти. Очевидно, что прибавка войдет в общую пенсию или общее пособие, будет индексироваться только вместе с ними и отставать, потому что наиболее динамично дорожающий компонент потребительской корзины - это услуги. Прибавка, безусловно, год от года будет съедаться инфляцией.

Еще одно важное соображение - ликвидируемые льготы распределены по стране очень неравномерно. Для целого ряда регионов с преобладанием сельского населения любая конструкция предлагаемой меры выгодна, потому что в них попросту низка потенциальная обеспеченность большинством этих льгот, а в бюджете невысока доля доходов от налога на прибыль. Но предложения правительства чрезвычайно ударят по мегаполисам - я думаю, за исключением Москвы, ни один регион не в состоянии будет сохранить эти льготы посредством своего бюджета. Очевидно также, что предлагаемые доплаты не компенсируют жителям крупных городов финансовые потери. Сейчас уже появилась идея, чтобы сделать процесс добровольным: кто хочет - получает деньги, кто хочет - сохраняет натуральную льготу, но технически реализовать это невозможно, поскольку государство понесет при этом очень большие затраты.

- Как выглядит эта конструкция с точки зрения межбюджетных отношений?

- Федеральный бюджет концентрирует 160-170 млрд руб. для увеличения базовой части пенсии, и пенсионер получает эти деньги. Дальше он либо платит за услугу (если регион не сохраняет у себя эту льготу) 100 %, либо, если регион за счет собственных средств субсидирует эту категорию, тратит меньше. Но чтобы сконцентрировать необходимые деньги, федеральному бюджету необходимо получить еще 5-6 % ставки налога на прибыль. Сегодня он распределяется между местными, региональными и федеральным бюджетами в пропорции 2 % - 17 % - 5 %, а предлагается новелла 2 % - 11 % - 11 %, поэтому регионы, в доходах бюджета которых высока доля налога на прибыль, от такой меры, очевидно, проиграют.

- У регионов вновь забираются деньги?

- Логика здесь следующая эти деньги пойдут людям, которые будут платить па местах за соответствующие услуги, то есть оставят их, по сути, в муниципальных и региональных бюджетах.

- Есть ли какие-то основания для того, чтобы обозначенные вами правительственные предложения не прошли в Госдуме?

- Для меня пакет по ЕСН и замене натуральных льгот па денежные выплаты будет являться в известном смысле критерием самой возможности содержательной дискуссии в этом парламенте. Первый опыт показал, что "Единая Россия" стопроцентно голосует за любой законопроект со штампом правительства, даже если он очевидно нелеп и основная часть фракции это понимает. С другой стороны, когда люди получат на руки пакет документов, касающийся пятой части населения России, хотя бы одномандатники задумаются о реакции населения в округах на принимаемое ими решение.

Альтернативные варианты в Думе будут, по прямо скажем, что ни независимые, ни коммунисты, ни "Родина" ничего в парламенте не решают. Мы можем лишь обозначить, что есть другая позиция. Как будет развиваться ситуация? Думаю, что поначалу "единороссы" все-таки будут поддерживать правительство, а потом эта поддержка будет постепенно размываться, причем зависеть это будет от того, насколько непопулярные шаги будут предлагаться исполнительной властью и насколько они будут просчитаны. Пока они находятся скорее на уровне идеологем, а не точных расчетов.  

Дмитрий ВИНОКУРОВ, Ижевск. "Деловая репутация", № 15, 27.05.2004.