Реализация Федерального Закона №122, предусматривающего замену натуральных льгот их денежными компенсациями, оказалась достаточно болезненным процессом. Процессом, выведшим в ряде регионов людей на улицы. Но, как ни странно, это не самая большая, хотя и социально значимая часть событий, происходящих сегодня в стране.

Итак, в чем особенность 2005 года? Об этом для читателей журнала "Федеральный вестник Поволжья-Удмуртии" рассказывает заместитель Председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по бюджету и налогам Михаил Михайлович Задорнов.

- На 2005 год пришлось несколько задуманных достаточно давно, но проводимых только сегодня серьезных комплексных реформ. Первая из них - это разграничение полномочий между центром, регионами и муниципалитетами, так называемая "реформа Козака". Под эту реформу по сути и был принят Федеральный Закон №122. Он не сводится, как считают многие, только к монетизации льгот, и ниже я остановлюсь на нескольких основных моментах его содержания. Одновременно была начата и бюджетная реформа - реформа всей бюджетной сферы страны и бюджетного процесса.

Причем, изначально эти реформы планировались не из одного центра. В этом одна из проблем сегодняшнего дня.

- Можно ли кратко рассказать об этих трех комплексных реформах и сути сегодняшнего политического процесса?

- Задача реформы Козака - четко разграничить государственные обязательства между тремя уровнями государства. Чем занимается, например, федеральный бюджет? Федеральный бюджет полностью финансирует весь внешний долг, армию, правоохранительные органы, высшее образование и еще целый ряд функций.

Но с другой стороны, численность московской муниципальной милиции сопоставима с той, которая финансируется из федерального бюджета. То есть, помимо федерального финансирования милиция оплачивается из бюджетов субъектов федерации и муниципалитетов. Идея реформы Козака, в частности, заключается в том, что милиция должна финансироваться только из федерального бюджета, а муниципальная должна быть превращена в так называемую милицию охраны общественного порядка и, соответственно, ответственность за ее финансирование полностью ляжет на регионы.

Эта реформа была воплощена в два закона. Один касается организации органов государственной власти в регионах. Этот закон - №95 - был принят в июле 2003 года. И второй закон - №131 - о местном самоуправлении был принят в октябре того же года. Закон о местном самоуправлении дает новую структуру органов местного самоуправления. Он увеличивает число муниципалитетов, дает им дополнительные права. В их полномочия попадают, скажем, детские дошкольные учреждения, полностью сфера жилищно-коммунального хозяйства и еще несколько ключевых функций.

Таким образом, реформа Козака была задумана в 2001, законодательно оформлена в 2003 году, и, соответственно, первый год ее реализации для органов госвласти в регионах - 2005-й, а для муниципалитетов - 2006-й. В соответствии с этими законами вся ответственность государства как бы расписывается между тремя уровнями власти: федеральным, региональным и муниципальным.

- Какова же в этой комплексной реформе роль Федерального Закона №122?

- Это попытка посмотреть на все законодательство через призму двух вышеупомянутых законов №95 и №131. То есть, берется любой закон, например, закон об образовании, и рассматривается исходя из следующих соображений: какие функции государству надо просто отменить, а какие закрепить за федерацией, какие за регионом, какие за местным самоуправлением. Тем более, что в этих двух законах уже записано, кто за что отвечает. Таким образом были пересмотрены 155 законов - закон о военнослужащих, закон о социальной защите инвалидов, закон о ветеранах и т.д.

Что, по большому счету, предусматривает этот закон? В частности, закон №122 полностью пересмотрел все обязательства государства по жилью, отраженные в новом жилищном кодексе. Так, право на бесплатное жилье, которое ранее имели многие категории населения, теперь государство будет предоставлять только нуждающимся - тем, чьи доходы ниже прожиточного минимума, и очень узкому слою так называемых внеочередников. Остались в законе только льготы для болеющих открытой формой туберкулеза, детей-сирот, пострадавших от лучевой болезни и еще буквально две категории.

Закон №122 затронул примерно 3 миллиона людей в погонах. Им всем отменяется четыре льготы: бесплатный проезд в городском транспорте, неуплата налога на имущество, налога на землю и бесплатный проезд железнодорожным или авиационным транспортом к месту отпуска и обратно.

Полностью меняется статус научных и образовательных учреждений. В частности, согласно этому закону образовательные учреждения не имеют права открывать счета в коммерческих банках даже для деятельности, которая не связана с бюджетным финансированием. Они должны иметь внебюджетный счет также в казначействе и финансироваться по смете. Закон об образовании приведен в соответствие с действующим налоговым кодексом.

Кроме того, закон 122 полностью передает регионам ответственность за финансирование бюджетников, детских пособий, учреждений образования и здравоохранения в этом регионе. До 2005 года, несмотря на действие единой тарифной сетки, заработная плата бюджетников сильно различалась в зависимости от надбавок региона. Не секрет, что в Москве госслужащие получают в 1,5-2 раза больше, чем служащие федеральных министерств и ведомств. В Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком зарплата почти в четыре раза больше, чем федеральный стандарт. С этого года единой тарифной сетки нет - каждая территория сама устанавливает уровень заработной платы бюджетников. Фактически, уровень базового социального обеспечения теперь забота региональных властей.

Я не буду множить число примеров. Я просто хочу сказать, что полномочия между уровнями власти сначала были разграничены первыми двумя законами, затем 122 закон все законодательство как гребенкой причесал под этот принцип разграничения полномочий.

- Почему на ваш взгляд государство именно сейчас взялось за пересмотр ситуации со льготным обеспечением граждан? Ведь малейшее неверное решение в столь остросоциальной сфере может привести к самым неблагоприятным последствиям…

- Ни для кого не секрет, если мы возьмем Российское законодательство образца 2004 года и сложим все обязательства государства перед гражданами, то они составят два консолидированных бюджета страны. То есть, обязательства государства примерно вдвое, превышали реально имеющиеся финансовые ресурсы.

Распределять эту нагрузку между разными уровнями государства можно было бы двумя путями: передать необеспеченные финансами обязательства регионам или одновременно с этим сократить количество обязательств. Выбрали второй путь. Я считаю это совершенно правильным. Обрезание государственных обязательств должно происходить в соответствии с федеральным законом и в едином для всей стране порядке.

В этой логике реформу монетизации льгот начало это готовить еще правительство Касьянова, но готовило плохо и правительство Фрадкова наследовало эти проблемы.

- Вы не первый эксперт, который говорит, что идея отличная, но исполнение провалили. Анализируя опыт этих четырех реформ, где конкретно сбоит механизм, и есть ли реформа за последнее время, которая удалась?

- Я приведу в пример довольно сложное реформирование системы льгот военнослужащих, которое удачно прошло в середине 2002 года. Напомню, что военнослужащие до этого времени не платили подоходный налог и имели льготы 50 процентов оплаты по жилью и по телефону, как сейчас у большинства льготников. В середине 2002 года они стали платить подоходный налог, 100 процентов оплаты за коммунальные услуги, 100 процентов оплаты за телефон одновременно с повышением денежного довольствия. Было определенное недовольство в отдельных группах, кто-то напротив оказался доволен. Но уж никаких протестов не было не то что уличных, но даже и внутри этой среды.

- В начале 2004 года была одобрена еще и концепция бюджетной реформы. Как она наложилась на этот процесс?

- Что такое бюджетная реформа? Это попытка пойти сразу по пяти направлениям. Если говорить коротко существует бюджетная сеть, то есть, 65 тысяч учреждений по всей стране: школы, образовательные учреждения, ВУЗы, медицина и так далее, и из года в год они финансируются по определенной смете. Возросла стоимость топлива, чуть-чуть подняли затраты на топливо. Вся эта система двигается по инерции. Хорошо ли, плохо ли работает поликлиника или ВУЗ, все равно финансирование идет примерно по среднему уровню.

Основная задумка бюджетной реформы сделать так, чтобы финансы шли в те учреждения, где хорошо лечат, где хорошо учат. Чтобы они не размазывались по всей этой сети, а шли вместе с человеком, который сам несет бюджетные либо собственные деньги и получает какую-то услугу. В этом заключается сверхзадача.

Реформа двигается сразу по нескольким направлениям. Ставится задача понять, что является критерием деятельности в здравоохранении, образовании и в других сферах. Затем пересматривается сам бюджет. В бюджете выделяются постоянные обязательства, например зарплата, она, если ее не индексировать, постоянна. В итоге складывается бюджет постоянных обязательств и бюджет новых. То есть, закончилась какая-то программа, но надо проинвестировать, например, строительство дороги, вот это - новое обязательство.

Весь бюджет делится на условно постоянную и условно переменную часть. Меняется бюджетная классификация, меняется финансовая отчетность в бюджетной сфере, и упрощается бюджетный процесс, то есть, бюджет должен приниматься на любом уровне федеральном, региональном и муниципальном в более короткой процедуре. Фактически рассматриваются только новые обязательства, а старые продолжаются автоматически. Начало этой бюджетной реформы, волею судеб, пришлось тоже на 2005 год.

В соответствии с новой бюджетной классификацией несчастные финансисты в регионах еще только вводят новый план счетов. Как это всегда у нас бывает, три года не делали ничего, а сейчас делается все вместе в один день. Это особенность сегодняшнего момента.

Поэтому я еще раз подчеркну, что монетизация льгот это всего лишь один из элементов происходящего. А логика - это, как бы, логика нескольких поездов, которые одновременно вышли на полустанок и, я не скажу - столкнулись, но создали некоторые проблемы для пассажиров, находящихся в каждом из них.

- Спасибо за беседу.  

Григорий БУЙЛОВ, Ижевск. Журнал "Федеральный вестник Поволжья-Удмуртии", № 1, январь 2005 г.