Начало 2005 года войдет в историю как период "седой" революции в России. Тысячи ветеранов войны и труда вышли на улицы, требуя вернуть им льготы, упраздненные печально знаменитым законом с очень длинным названием и потому обычно называемым законом № 122 или законом о монетизации льгот. В чем причины революции пенсионеров? С этого вопроса я начал беседу с заместителем председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной думы Михаилом ЗАДОРНОВЫМ.

ТРИ РЕФОРМЫ НА ОДНОМ ПЕРЕКРЕСТКЕ

- Для ответа на этот вопрос, пожалуй, придется начать издалека. Итак, в чем особенность 2005 года? На этот год пришлось несколько задуманных достаточно давно, но проводимых только сегодня серьезных комплексных реформ. Первая из них - это разграничение полномочий между Центром, регионами и муниципалитетами. Это так называемая реформа Козака. Второе, под эту реформу Козака был принят закон №122, который, как известно, не сводится только к монетизации льгот. Третье, под эти события была одновременно начата бюджетная реформа.

Хочу сказать честно, что эти реформы планировались не из одного Центра. Очень часто те люди, которые готовили одну из них, не очень совмещали ее с тем, что делало другое ведомство и другие люди. Задача реформы Козака - четко разграничить между тремя уровнями государства: федеральным, региональным и местным - государственные обязательства.

Эта реформа была воплощена в принятых в 2003 году двух законах, касающихся организации органов исполнительной власти на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Причем второй из этих законов, Закон о местном самоуправлении, дает еще и новую структуру органов местного самоуправления. Он увеличивает число муниципалитетов, дает им дополнительные права, но одновременно до конца текущего года во всех регионах России должны пройти выборы в органы местного самоуправления. Соответственно, муниципальные образования ждут новые границы, выборы, нарезка, формирование новых органов местного самоуправления. В их полномочия попадают, скажем, детские дошкольные учреждения, полностью сфера жилищно-коммунального хозяйства и еще несколько ключевых функций. В 2005 году вступил в силу Закон об организации органов государственной власти в регионах, а в 2006-ом - начнет действовать Закон о местном самоуправлении.

Под эту реформу, в основном, и был сделан закон № 122. Что такое 122-й закон, та его часть, которая связана с монетизацией льгот? Это попытка посмотреть на все законодательство и на всю жизнь через призму упомянутых двух законов имени Козака. То есть, берется любой закон, например, Закон об образовании, и на него смотрится исходя из трех соображений. Первое, какие функции государству надо просто отменить. После того как некоторые функции отменяются, какие закрепить за Федерацией, какие за регионом, какие за местным самоуправлением. Исходя из того что в этих двух законах 2003 года примерно уже записано, кто за что отвечает. Соответственно 122-ым законом пересмотрено примерно 150 действующих актов. Законы о Северах, военнослужащих, Закон о социальной защите инвалидов, Закон о ветеранах, из-за чего сейчас и вышли люди на улицы. Но многие из тех, кого затронул 122-й закон, просто еще об этом ничего не знают. Поскольку я достаточно хорошо знаю о чем этот закон, то могу предсказать, какие следующие категории населения и когда, примерно, в течение этого года осознают, что они затронуты этим законом. Поверьте, далеко не только пенсионеры и инвалиды являются основными участниками происходящего. Вполне возможно, если не будут приняты предупредительные меры, эти участники будут проявляться по мере, не то что даже развития событий, а по календарному графику. Еще не все поехали в санаторий, не все пошли за лекарствами, военнослужащие еще не поехали в отпуска, люди не поехали на свои дачные участки, пользуясь тремя видами транспорта в один конец. Все еще будет всплывать по ходу дела.

Учтем также, что этот закон положил основу тому, что позднее было закреплено в новом Жилищном кодексе. Он полностью пересматривает все обязательства государства по жилью. Грубо говоря, право на бесплатное жилье от государства, которое по нашему законодательству до 122-го закона имело огромное количество категорий населения, будет предоставляться теперь только нуждающимся, то есть очень узкому слою так называемых внеочередников. Остались в законе только люди с открытой формой туберкулеза, дети-сироты, больные лучевой болезнью и еще буквально две категории, и то мы, депутаты Государственной думы, их отстояли с боем. Под военнослужащими я имею в виду не только служащих Министерства обороны, милиционеров, но и всех приравненных к ним. Это таможня, служба безопасности, федеральная служба охраны и так далее. Это примерно 3 миллиона людей в погонах по стране. Им всем отменяются четыре льготы: бесплатный проезд в городском транспорте, неуплата налога на имущество, налога на землю и бесплатный проезд железнодорожным или авиационным транспортом к месту отпуска и обратно.

ПЕРСПЕКТИВЫ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ

- Насколько серьезно нововведения коснутся сферы образования?

- Статус научных и образовательных учреждений меняется кардинальным образом. В частности, образовательные учреждения по этому закону не имеют права иметь счета в коммерческих банках даже для деятельности, которая не связана с бюджетным финансированием, для внебюджетной деятельности. Они должны иметь внебюджетный счет также в казначействе и финансироваться по смете. Имеется еще целый ряд принципиальных моментов. Закон об образовании приведен в соответствие с действующим Налоговым кодексом. По Закону об образовании учебные заведения имели некоторые льготы, налоговые и прочие. Этим 122-ым законом отменен бесплатный проезд студентов к месту учебы и обратно. Отменены доплаты учителям за классное руководство, методическую литературу и целый ряд других моментов.

- Но если высшие образовательные учреждения не смогут иметь права иметь счета в коммерческих банках, то, как совершенно четко ясно, они не смогут, скажем так, "прирабатывать на стороне", а потому и их финансовое обеспечение будет снижено?

- Это отдельная тема. Сейчас готовы уже пять законопроектов, меняющих систему финансирования и функционирования не только высшего образования, но и других областей социальной сферы в целом. Основная мысль авторов изменений примерно следующая. Если какое-то учреждение, медицинское, образовательное, хочет быть бюджетным, то есть, не платить налоги, получить в пользование государственную собственность, четко финансироваться по смете и так далее, то все доходы от его деятельности должны поступать государству в бюджет. Соответственно, государство обеспечивает его, конечно, не по таким как сейчас заниженным стандартам, а постепенно возрастающим. Хочешь играть по этим правилам - быть "гарантированным" и государству не платить - будь государственным учреждением. Если ты считаешь, что можешь уйти на "вольные хлеба" и помимо государственного заказа на подготовку какого-то количества студентов, готовить студентов по договорам с промышленными предприятиями, оказывать другие образовательные услуги, то тогда становись государственной некоммерческой организацией. То есть, тебя наделят собственностью, ты не сможешь ее приватизировать, но доходы, которые образуются от образовательных услуг, будут идти на развитие этого учреждения и, соответственно, будет прирастать база учебного заведения. Но, при этом налоги платятся, статус этого заведения другой. Вот такой выбор законодательством предполагается дать для учебных, медицинских, театральных и прочих учреждений. Известно, что эта тема вызывает очень бурную дискуссию не только в образовательном сообществе. Вы, наверное, по телевизору видели, что и театральные наши деятели протестуют против такого подхода.

Ситуация здесь не простая. С одной стороны, можно упрекнуть тех же театральных деятелей, не называя фамилий, что уже давно в каждом из московских театров есть по одному, а кое-где и по два ресторана, доходы от которых вы так четко не увидите в их балансах, мягко говоря. При этом каждый из них имеет более или менее приличную субсидию из федерального или московского бюджета. Как расходуются их дополнительные доходы, не вполне ясно, их билетная политика и так далее. Но, с другой стороны, если четко отпустить на "вольные хлеба", есть риск, что у нас сформируется достаточно узкий слой полностью обеспеченных финансово и процветающих учреждений в каждой сфере, а общий уровень, тот, который складывается по российской провинции, может очень сильно просесть. Потому что все финансовые ручейки и потоки будут стекаться в эти 10 - 20 процентов наиболее процветающих по тем или иным причинам учреждений. Это будет отдельная дискуссия в этом и следующем году, насчет функционирования всей социальной сферы.

- Насколько обоснованы утверждения, что благодаря 122-му закону может снизиться уровень заработной платы бюджетников не федерального уровня?

- Этот закон полностью передает в регионы ответственность за финансирование "своих" бюджетников, детских пособий, учреждений образования, здравоохранения. То есть, до этого года действовала единая тарифная сетка, федеральный бюджетник, региональный… Поэтому во всех регионах заработная плата бюджетников, в принципе, в среднем одинакова, хотя надбавки существуют в каждой территории. Например, не секрет, что в Москве госслужащие получают в полтора, а иногда и в два раза больше, чем федеральные служащие федеральных министерств и ведомств. Где-то есть регионы, где работники муниципалитетов получают в три раза больше, чем установлено федеральным стандартом, но, в основном, это был стандарт, задаваемый единой тарифной сеткой. Так вот, с этого года единой тарифной сетки нет, детские пособия, как и заработная плата бюджетников переданы регионам, и фактически каждая территория сама устанавливает уровень заработной платы, детских пособий, оплаты учителям, надбавки учителям, надбавки учителям в селе, для Севера - это еще и северные районные коэффициенты. Фактически, уровень базового социального обеспечения теперь забота региональных властей. Соответственно, от того, какими финансовыми ресурсами обладает регион и будет в значительной мере зависеть размер заработной платы региональных бюджетников. Я не исключаю, что бюджетники отдельных регионов могут от этого пострадать.

БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА

- Михаил Михайлович, а в чем суть бюджетной реформы, реализация которой тоже началась с этого года?

- В изменении правил игры при финансировании бюджетных учреждений и организаций. Как у нас сейчас финансируется бюджетная сеть, то есть, школы, образовательные учреждения, вузы, медицина и так далее. Сегодня по всей стране насчитывается 65 тысяч учреждений, и из года в год они финансируются по определенной смете. Возросла стоимость топлива, чуть-чуть подняли затраты на топливо. Вся эта система движется по инерции. Хорошо ли, плохо ли работает поликлиника или вуз, все равно, финансирование идет примерно по среднему уровню. Основная задумка бюджетной реформы сделать так, чтобы финансы шли в те учреждения, где хорошо лечат, где хорошо учат. Чтобы они не размазывались по всей этой сети, а шли вместе с человеком, который сам несет бюджетные либо собственные деньги и получает какую-то услугу. В этом заключается сверхзадача.

Затем пересматривается сам бюджет. В бюджете выделяются постоянные обязательства, например зарплата, она, если ее не индексировать, постоянна, заложена в любой статье, бюджет остальных обязательств и бюджет новых. То есть, закончилась какая-то программа, надо проинвестировать, например, строительство дороги, вот это - новое обязательство. Весь бюджет делится на условно постоянную и условно переменную часть. Меняется бюджетная классификация, меняется финансовая отчетность в бюджетной сфере и упрощается бюджетный процесс, то есть, бюджет должен приниматься на любом уровне: федеральном, региональном и муниципальном, в более короткой процедуре, фактически рассматриваются только новые обязательства, а старые продолжаются автоматически.

Начало этой бюджетной реформы волею судеб пришлось тоже на 2005 год. Монетизация льгот это всего лишь один из элементов происходящих масштабных преобразований. В итоге получилось так, что несколько поездов одновременно вышли на полустанок и, я не скажу, столкнулись, создали большие проблемы для пассажиров, которые находятся в каждом из них.

ЗАЛОЖНИКИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЛОГИКИ

- В печати неоднократно высказывалось мнение, что не отменять льготы было нельзя. Так ли это?

- Если мы возьмем российское законодательство образца 2004 года и сложим все обязательства государства, то они составят два консолидированных бюджета страны. То есть, обязательства государства примерно вдвое превышали реальные финансовые ресурсы. Можно было поступить двояко. Можно было бы необеспеченные финансами обязательства передать регионам, а можно было до этой передачи или одновременно с ней, как бы сократить то, что государство по закону обязано заплатить, сделать, предоставить какие-то услуги людям. Выбрали второй путь. Я считаю это совершенно правильным. Обрезание государственных обязательств должно происходить в соответствии с федеральным законом и в едином для всей страны порядке.

- Неизбежно возникает вопрос: зачем это все нужно было делать одновременно, нельзя ли было подождать с реализацией той или иной реформы?

- Здесь действует политическая логика. В 2003 году был принят закон, что надо разделить полномочия между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Он был принят в 2003 году, но вступает в силу с 2005-го. Соответственно, правительство или может быть Администрация Президента стоит перед выбором: перенести на год вступление в силу этого закона и сохранить систему, кто-то должен взять на себя эту ответственность и сказать, что мы не готовы, товарищи, потому что плохо подготовились, нет достаточного количества расчетов и так далее. В рамках действующей политической системы никто не хочет брать на себя такую ответственность. Потому что, это значит, фактически расписаться в том, что закон приняли неверный или что просто его невозможно воплотить в жизнь. В рамках такой логики оказалось правительство.

ГЛАВНАЯ ОШИБКА КОЗАКА

- И в итоге качество экономической политики стало резко снижаться?

- В значительной мере да. Во всяком случае, я не помню социального закона, который был бы подготовлен на таком невысоком уровне, как 122-й. Достаточно лишь сказать, что предполагалось, что федеральных льготников: участников и инвалидов войны, инвалидов трех групп, детей-инвалидов и "чернобыльцев" - 11,5 миллиона человек. Сегодня Зурабов говорит, что в федеральном реестре 14,5 миллиона, а реально, я думаю, будет около 16-ти. И это не только потому, что некоторые территории подсуетились и за последние четыре месяца присвоили инвалидность еще нескольким миллионам человек. Потому что ни Минздрав, ни Минфин не знали, не считали, не представляли себе, сколько будет в этом федеральном реестре. Сами понимаете, что в бюджете, например, заложен 171 миллиард рублей, и одно дело, если его делить на 11,5 миллиона человек, и совсем другое, если делить на 16,5 миллиона человек. И так же по всему закону. То есть, он делался в спешке, не очень был просчитан, и в ходе его подготовки сталкивалось несколько мнений, что привело к целому ряду грубейших ошибок. Самая главная из которых, с моей точки зрения, это то, что льготников разделили на региональных и федеральных. Тем самым создав целую цепочку конфликтов, из которых все равно придется выходить путем перевода всех льготных категорий на федеральную ответственность. Скажу честно, что за последние месяцы подготовки закона специалистам было понятно, чем начнется этот год и что закон невозможно реализовать. Причем регионы не имели реального времени и, просто, интеллектуального и организационного ресурса на то, чтобы подготовиться к этому закону. Правительство, кстати говоря, из примерно 90 постановлений около 20 так и не приняло к первому января. То есть, даже федеральное правительство, которое задает нормативные документы для территорий, не справилось. Оно, конечно, об этом помалкивает. Потому что сейчас идет, как бы, поиск крайних в этом процессе. Несколько раз, с разных сторон, через губернаторов, депутаты, разные другие люди на протяжении последних четырех месяцев прошлого года докладывали Путину, что ситуация не такая, как ему рисуют, что лучше сделать какую-то растяжку во времени. Но его убедили министры, что все нормально, без проблем внедрения столь непопулярных шагов не бывает, что это не только надо, но что это дело благородное и нужное стране.

То, что мы наблюдаем последние две-три недели, это, конечно, растерянность правительства и, к сожалению, полный откат от изначальных позиций. Двадцать регионов на сегодняшний день вообще ничего не ввели, они полностью сохранили натуральные льготы. Причем самые обеспеченные - Москва, Красноярский край и некоторые другие - сохранили индивидуальные льготы, и ждут, что будет дальше происходить. Некоторые крупные территории, такие как Кемеровская и Московская области, начали введение закона, но потом пошли на попятный. Кроме этого, федеральное правительство уже напринимало решений, которые увеличат размеры финансирования примерно на 115 - 120 миллиардов рублей, под этот закон. Напомню, что изначально в федеральном бюджете был заложен 171 миллиард. То есть, фактически, сумма удваивается, но делается это в спешке и по не совсем продуманным каналам.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: БУДУТ СЮРПРИЗЫ?

- Какие вы видите основные противоречия и проблемы в ходе реализации реформы местного самоуправления?

- Закон о местном самоуправлении предусматривает, что до конца этого года, во-первых, будет новая нарезка муниципалитетов. Если говорить в среднем по стране, то количество муниципальных образований, то есть, городских округов, поселений и районных советов - органов в сельских районах - увеличится в 5-7 раз. Первая проблема - это резко увеличенное количество образований, соответственно, это новые границы, новые выборы в органы местного самоуправления и так далее. Это в известной мере новый виток организационной неразберихи, скажем так осторожно. Потому что где-то могут сделать это очень удачно, быстро, все уже готово. Но, обращаю внимание, что весь этот год, как мы понимаем, муниципалитеты будут разбираться со льготниками, детскими пособиями и так далее. Конечно, наложение выборов на происходящую сейчас ситуацию в социальной сфере это не самое оптимальное решение.

Вторая проблема, если мы возьмем ресурсную базу муниципалитетов, то, конечно, она недостаточна для того, чтобы покрыть все обязательства, которые им даются законом Козака. Прежде всего, основную проблему составляет жилищно-коммунальное хозяйство, включая не проведенные капитальные ремонты, содержание, жилищные субсидии и так далее. Поэтому легко предсказать, что муниципалитеты будут пытаться сбросить жилищные субсидии со своих бюджетов. Проще увеличить все виды коммунальных тарифов для населения. Но, правда, неожиданно для правительства, неожиданно для большинства экономистов, в том числе и меня, значительную часть этой работы они сделали в этом году. Мы наблюдаем в этом году в целом по стране рост тарифов в жилищно-коммунальной сфере, ну, на треть это точно. Есть города, где есть 50 процентов и 55 процентов повышения базовых тарифов на жилищно-коммунальный комплекс. Например, в Биробиджане - 55 процентов, в Пскове более 40, целый ряд городов Подмосковья увеличили на треть - это самые заметные. В Питере с октября прошлого года на 35 процентов выросли тарифы жилищно-коммунального хозяйства. В Москве с первого января тарифы не выросли вообще. В Москве вырос на 35 процентов проезд на транспорте и плата за электроэнергию на 25 процентов.

- Но к чему такая спешка по увеличению тарифов?

- Я думаю, что местные власти воспользовались ситуацией с двух сторон. Во-первых, решив, что если населению дали деньги через монетизацию льгот, то надо быстро их содрать. Во-вторых, понимая, видимо, что для народа будет очевидно, что все затеяла Москва, в этой ситуации политически достаточно удобно провести повышение тарифа. Потому что сейчас в глазах людей, конечно, что бы нам ни говорил первый или второй канал, отвечает за этот процесс все-таки федеральное правительство, а не региональные власти.

Помимо организационной и финансовой, третья проблема это кадровая. Я слабо себе представляю, кто будет управлять этими вновь образованными муниципалитетами, где возьмутся кадры, кто подготовит эти кадры. Складывается впечатление, что люди, когда пишут закон, исходят из хороших и благих побуждений, но абсолютно не учитывают российские реалии.

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЙ КАК ПОЛИГОН

- До войны в Советском Союзе были крупные области, в которые входили по три-четыре нынешних областных центра. Многие специалисты утверждают, что может быть, с экономической точки зрения, проводить реформы в укрупненных административно-территориальных образованиях выгоднее, целесообразнее. Каково ваше мнение на этот счет?

- Некоторое время назад я бы, может быть, даже поддержал эту идею. Но в последнее время я все чаще и чаще задумываюсь, а что мы все время себе изобретаем какие-то проблемы. Что нам так сильно мешает, что у нас 89 субъектов? Я понимаю, автономные округа, там действительно есть проблема, какой-нибудь Таймырский округ или Эвенкия с ее 18 тысячами населения. Согласен, что их можно в Красноярский край влить, да и то только тогда, когда они с этим согласятся. Что за такая острая необходимость заниматься именно сейчас этим, ставя на уши весь административный аппарат, отвлекая достаточно большие ресурсы? Тем более что проблема устойчивости нашего государства, межнациональная, вовсе не решена. Хотя, не скрою, что в Администрации Президента есть целый ряд людей, которые имеют план создания в России порядка 40 объединенных регионов. Этот план с Пермского региона должен был начаться. Но сейчас, кстати говоря, многое покажет референдум в Красноярском крае, назначенный на 17 апреля, по объединению трех территорий. По нашему Закону о референдуме 51 процент из списочного состава жителей края, включая Эвенкию и Таймыр, должны проголосовать "за". По последним социологическим опросам, сделанным в конце декабря, готовность пойти была на уровне 18 процентов. Пойти, я не говорю уже проголосовать "за". Моя оценка, что на фоне происходящей сейчас ситуации честным референдумом 51 процент голосов не обеспечить. Здесь два выхода. Либо администрация края и Администрация Президента будут пытаться просто приписать голоса, чтобы довести до завершения и отчитаться, либо этот референдум ждет провал и, соответственно, вся идея будет этим похоронена.  

Владимир ПАНТЕЛЕЕВ, Красноярск. Газета "Экономика и жизнь - Сибирь", № 226, 17 февраля 2005 г.