Проблема монетизации льгот остается самой актуальной весь январь и февраль. Такого количества митингов мы не видели с начала бурных девяностых годов. Ситуацию, вызванную реализацией 122 закона, уже назвали политическим кризисом. Однако вдумчивые граждане замечают, что режиссерам от политики снова удается одурачить народ. На днях громко и публично отчитали правительство Фрадкова. В противовес акциям протеста организовали мощные акции поддержки президентского курса, заранее разослав директивы всем партячейкам «Единой России», чуть-чуть увеличили пенсии. И кризис миновал. А суть произошедшего, истинные причины кризиса, как это у нас принято, остались за густой завесой политического тумана, который средства массовой информации только сгущают. К счастью, у читателей «Балтийского луча» есть возможность узнать оценки и суждения независимого эксперта. Разговор о монетизации льгот ведет директор независимого института социальной политики Татьяна МАЛЕВА.

- Проблема, с которой мы сейчас имеем дело, - социальная проблема. А что такое социальная проблема на протяжении последнего пятнадцатилетия? Это негативные явления, традиционно занимающие места в черном списке последних лет. Они назывались, но по существу они игнорировались. Теперь они стали выходить на первый план, потому что в последние пять-шесть лет социальные факторы стали объективным тормозом развития страны. Социальная сфера не только не развивается сама, но и является барьером для успешного экономического развития. Сегодня мы будем говорить о тех причинах, о тех механизмах и о тех последствиях, которые происходят в связи с вступлением 122 закона. И острие событий находится не в Москве, не в минфине, не в министерстве здравоохранения и социального развития - реальные события происходят в регионах, реальные события разворачиваются на улицах российских городов. Сегодня, когда обсуждается ситуация, связанная с монетизацией льгот, чаще всего задается вопрос: в чем причина социального катаклизма, кто виноват - закон или его исполнитель? На мой взгляд, противоречия заложены внутри самого закона, и они связаны с тем, что глобальная стратегическая цель, на которую был направлен закон, оказалась неподкрепленной реальными механизмами его реализации. Мы подошли к этому закону и вообще к середине первого десятилетия двадцать первого века в состоянии, когда в России существовала социальная политика, строившаяся на основе категориального льготного обеспечения населения. Все наше социальное законодательство представляет собой сложную разветвленную, тотальную систему льгот, которая охватывает практически семьдесят процентов населения. В условиях того, что постреформенное развитие было крайне неравномерным, очень драматичным и привело к снижению качественного уровня жизни населения, такая социальная политика должна была компенсировать негативные последствия, она должна была быть направлена на поддержание наиболее уязвимых, самых нуждающихся слоев общества. Но наша социальная политика на это не ориентировалась: категориальный подход - это не адресный подход. Он не предусматривает оценки нуждаемости в льготе. Понятно, что столь объемное льготное законодательство никогда не выполнялось в полном объеме. Для обеспечения такого объема льгот финансовых ресурсов было необходимо в два - два с половиной раза больше, чем располагало государство за все последние пятнадцать лет. Это объективная реальность. Такое социальное законодательство в принципе выполнено быть не могло. Поэтому попытка привести в порядок это положение, в общем-то, была справедливой, осознанной. И она не поспешила - она опоздала. Мы много лет не финансировали социальные программы, мы девальвировали свое собственное социальное законодательство. Если государство на протяжении десятилетий формирует целый пакет нефинансируемых мандатов, то это государство не вправе ждать того, что в стране будут исполняться и другие законы. В этом одна из причин того, почему сформировалась такая социальная апатия у населения, появилась такая пропасть между населением и государством. Люди знали о том, что государство много чего обещает, и знали, что все это невыполнимо. Когда люди не получают льгот на протяжении десятилетий, они даже точно сказать не могут, есть ли у них эти льготы.

- Так что же это за закон №122? Это социальный или финансовый закон?

- Этот закон имел целью не защиту льготных категорий граждан - это не социальный закон. Это закон финансовый, выполняющий задачу разделения финансовых расходных полномочий между разными бюджетными уровнями. Причем по невыполняемому пакету, и это знали законодатели-разработчики. Неслучайно этим законом занималось министерство финансов. Он рожден в недрах минфина, который не располагал сколько-нибудь надежной базой для определения того, сколько в стране льготополучателей, какие есть виды льгот. Совершенно очевидно то, что той экспертизы, в которой нуждался закон, при таком подходе быть не могло. В результате на очень сложную систему льгот надевается еще одно деление: льготников разделили на федеральных и региональных. Это тоже нонсенс. Льготы не являются федеральными или региональными - это государственный социальный пакет. Источники финансирования людей не должны касаться, ведь речь идет о государственных гарантиях, все льготники у нас государственные. И еще вопрос: кто такой сегодняшний льготник? Большую часть льгот у нас предоставляли лицам пенсионного возраста. Да, это очень небогатая часть общества. Но меньше всего льгот получали дети. То есть социальное законодательство у нас повернуто в сторону старости и отвернуто от детей. Неслучайно сейчас мы имеем дело с протестным голосом лиц пожилого возраста. И мы не думаем о последствиях такой социальной политики, не думаем, как поддержать семьи с детьми. А это наше будущее.

- Татьяна Михайловна, а откуда взялись цифры компенсации? Кто их просчитал и на основании каких критериев?

- В сущности, взяли некие нормативы и разделили на тех льготополучателей, которых знали. А полной базы, как вы знаете, не было. Вот отсюда получилось двести-триста рублей. Абсолютно ясно, что этого недостаточно для того, чтобы говорить о полной монетизации льгот, о какой-то стройной системе. Таким образом, несмотря на то, что закон был продиктован справедливой стратегической целью - привести социальные обязательства в соответствие с реальными ресурсами, необходимыми для его обеспечения, в самом законе содержатся механизмы и нормы, которые не могли не привести к противоречию. Говорят, закон плохо исполняется. Но исполняй его хоть в соответствии с каждой буквой, это все равно приведет к противоречиям: он так составлен. И суть его в том, что федеральный центр, федеральный бюджет принял на себя некоторые обязательства, под которые нашел ресурсное обеспечение. А основные обязательства закон передал на региональный уровень, не прописав, не дав никаких четких механизмов исполнения. Грубо говоря: мы, центр, забрали себе двадцать процентов льготников, и их оплатим, а с остальными регионы пусть разбираются сами, как хотят. И сегодняшняя ситуация - это не последствия плохой реализации закона, ее спровоцировал сам закон. Надо учесть и то, что мы имеем дело с сильнейшей социальной, экономической и финансовой дифференциацией различных регионов, а закон поставил одинаковые задачи перед сильными регионами, которых у нас буквально несколько, и перед слабыми, депрессивными регионами. Если бы была сделана экспертиза по реалистичности выполнения этого закона, то были бы видны эти узкие места, была бы понятна программа действий по расшиванию этих узких мест. Ничего этого не сделано. Слабость этого закона и в том, что сам закон предусматривает возможность отказа от монетизации на уровне регионов. Из восьмидесяти девяти регионов РФ только четыре пытаются его выполнить, проводя монетизацию. Но в таком случае возникает вопрос, а стоила ли игра свеч? Зачем та цена, социальная, политическая, финансовая, экономическая, которую мы уже заплатили? Ради того, чтобы всего четыре региона выполняли закон, да и те уже откатывают назад? Шестнадцать регионов просто отказались от монетизации, оставив натуральные льготы. Остальные еще колеблются, окончательных решений пока нет. Большая часть регионов ищет какие-то адаптационные схемы. А в политическом контексте хорошими регионами стали те, которые оставили натуральный пакет. Но это лежит вне плоскости хороший-плохой. Это регионы, у которых нет финансовых ресурсов для монетизации. И вторая группа - это регионы, которые не хотели политического напряжения. А без политического напряжения такой закон не прошел бы. С самого начала было понятно, что такие вещи не могут населением встречаться радостно, поэтому надо было продумать шаг за шагом, чтобы люди не пришли к такой реакции, к какой они пришли сегодня. А в итоге исчезает сама суть идеи монетизации: мы даем людям деньги и не будем диктовать, как ими пользоваться, они сами выберут приоритеты. Мы сейчас говорим о транспортной льготе, потому что это самое массовое, самое острое явление. Здесь было допущено невероятное легкомыслие правительством в надежде на то, что ситуация рассосется. Она не могла рассосаться. Возможность отказа от монетизации на уровне регионов ставит под сомнение смысл принятия закона.

- Как вы считаете, почему бурные обсуждения закона в правительстве начались в конце января, когда народ стал протестовать, когда стало ясно, что мы имеем дело с затяжным масштабным кризисом? Не хватило профессионализма для того, чтобы просчитать все заранее? Профессионализм проснулся только после того, как возникло социальное напряжение?

- В данной ситуации ответственность должны нести и правительство, которое вносило этот законопроект, и государственная дума, и совет федерации. Особенно депутаты, которые представляют в думе интересы своих избирателей, своих регионов. Они первые должны были потребовать финансовой экспертизы законопроекта, они должны были понимать, чем такой закон грозит получателям льгот. Ну, и вопрос к сенаторам: почему вы сейчас поднимаете проблему монетизации, а не в ноябре-декабре, когда ратифицировали невыполнимый закон? Уже полтора месяца дороги перекрывают, уже появились проездные, которые, конечно, проблемы не решат. И грядет вторая волна: ЖКХ, которая тоже вызовет большое волнение. И все это в год шестидесятилетия победы. Сейчас ищутся чисто ситуационные решения: протестуют против монетизации транспортных льгот - принимают решение о проездных билетах. Начнутся митинги по ЖКХ - будут искать решения по ЖКХ. Во что в итоге обойдется стране этот закон, оценить сейчас невозможно. Очень многие вещи будут изобретаться на ходу, лишь бы погасить пожар. Это стиль работы наших политиков. Если бы своевременно задумались о том, как смягчить ситуацию, можно было пойти на так называемое перекрестное финансирование: людям заплатить денежную компенсацию и оставить льготы, хотя бы на месяц. Неужели нельзя было сообразить, что такую болезненную реформу, как монетизация льгот, нельзя синхронизировать с повышением тарифных цен на ЖКХ и на транспорт? Эти две диаметрально противоположные вещи надо было разводить во времени и пространстве. Это очень опасно - совмещать реформы, когда они связаны с уровнем жизни людей. А ведь была еще и так называемая административная реформа, в результате которой министерство здравоохранения и социального развития до сих пор находится в таком состоянии, что непонятно, кто конкретно занимается 122 законом. Министерство экономического развития тоже оголено. Полгода эти министерства не работали совсем. Наше правительство вообще не знает, что такое работа в оперативном режиме. Это правительство только сейчас, в последние недели, приобретает опыт, как разруливать ситуацию. Нам без конца показывают по телевизору Зурабова и Кудрина, они лично решают проблемы. Но разве это правильно? А где механизм? Для меня это означает, что дела совсем плохи. Значит, система не работает.

- Не считаете ли вы, что сама монетизация является большим лицемерием? Ведь не нужна никакая монетизация. Нужно просто повысить до достойного уровня пенсии и социальные пособия инвалидам. И тогда люди будут спокойны. Не считаете ли вы, что правительство показывает свою несостоятельность, хотя в стране есть финансы?

- Вся проблема, весь драматизм вырастают из того, что уровень пенсии, как по старости, как трудовых пенсий, так и пенсий по инвалидности, абсолютно низок. И для того, чтобы потушить пожар, базовую пенсию поднимают на двести сорок рублей. Я думаю, что это еще не все: придется еще что-то делать. А ведь была схема, по которой можно было провести монетизацию, избежав взрыва. Надо было сохранить натуральные льготы в отношении нынешнего поколения инвалидов, пенсионеров и других льготополучателей, а новые категории постепенно вводить в систему денежных компенсаций. Последовательность должна быть другая: сначала повысьте пенсии, сначала профинансируйте, а потом внедряйте такие серьезные законы. Но этим путем не пошли.

- В монетизации кроме социально-экономических категорий есть еще моральная сторона: ветераны своим трудом, своим подвигом заслужили льготы.

- Вы, по сути, ставите вопрос о том, что такое вообще льгота. Если взглянуть на историю льготы, то она замысливалась как инструмент вознаграждения. Первые льготы появились по отношению к инвалидам и героям гражданской войны. Ими отмечали определенных людей или определенные категории за заслуги перед государством. Но уже в тот период льготы начали распределяться по другому принципу - по принципу номенклатуры. Льготы стали выполнять дифференцирующую функцию: определенные категории допущены к определенным социальным льготам, а другие не допущены. И за льготы началась борьба, лоббирование. Затем у льгот появилась третья функция - как инструмента поддержания уровня жизни людей на фоне падения денежных доходов. Льготы есть во всем мире: для участников каких-то войн и так далее, они даются как признание государством заслуг или как помощь в адаптации, если инвалиду после войны трудно войти в социальную жизнь. Но нигде в мире льготам не придается значение экономического инструмента. Ни один инструмент не может одновременно выполнять три функции, особенно когда две из них искусственные. Вот почему льгота у нас рухнула. С крахом льгот рухнула вся социальная система. Наш долготерпеливый народ больше не смог терпеть, поэтому мы имеем такую бурную реакцию.

- Вам не кажется, что за законом №122 стоит политическая почва, хорошо просчитанный политический ход?

- Они не способны на хорошо просчитанный ход.

- Ну, пусть плохо просчитанный, но ход: бросили кость и смотрят, чем это все кончится. А президент, умный и добрый, наказывает Зурабова, промывает мозги Кудрину. Если бы не было вопроса о монетизации, мы бы сейчас говорили о том, что власть переходит в центр, о том, как происходит реорганизация местного самоуправления. А сейчас страна говорит только о монетизации. Может быть, для центра было важно сделать так, чтобы народ был занят чем угодно, только не вопросами сворачивания демократии?

- Если это политический ход, то ровно с противоположным результатом. Президент уже теряет в политическом рейтинге. Я считаю, что нельзя делать две вещи одновременно с диаметрально противоположными векторами. А они это делают. Административная реформа, которую проводит федеральная власть, означает передачу политической власти из регионов в центр. Смысл этой реформы - концентрация власти в руках федерального центра. А закон №122 продемонстрировал ровно противоположное: экономическую ответственность передали из центра в регионы. А когда два вектора идут в диаметрально противоположном направлении, это значит, что не победит никто. Ситуация становится неуправляемой. И мы с вами ее имеем. Не ищите чей-то заговор, чей-то расчет: они не продумывают, они делают глупости. А мы потом опять за них голосуем. Их беда в том, что они недооценили ситуацию. После выборов у президента был высочайший рейтинг, политические оппоненты были устранены. Народ молча, без бунта пережил дефолт, макро- и микрошоки. Он пережил такой феномен, как многолетняя хроническая задолженность по зарплате. И все это проглотили. А раз так - решили наши умные политики - то и монетизацию проглотят. Тем более, что до следующих президентских выборов еще три года. За это время все устаканится, успокоится. Не вышло. Опасно то, что теперь, обжегшись с монетизацией, все реформирование в стране сведут к тихому, ползучему повышению тарифов, а от реформ оздоровления откажутся, ведь сложные реформы всегда затрагивают интересы населения, а населения теперь стали бояться.

- Несколько слов об инсценировке по поводу отставки правительства.

- Это чисто политический жест. Но если серьезно, то я бы правительство не распустила. Если сейчас отправить в отставку авторов закона и тех, кто хоть чуть-чуть стал разбираться в ситуации, в региональных потоках, то это будет лучший способ еще более обострить обстановку. Президент может сказать: это был плохой министр, плохие губернаторы, теперь я назначаю хорошего губернатора, хорошего министра, хорошее правительство. Но население от этого только проиграет. Пусть эти завалы разгребают те, кто их сформировал.

  

Галина САВЕНКОВА, г. Ломоносов, Ленинградская область. Газета «Балтийский луч», 18 марта 2005 г.