«Реформы начинаются там, где кончаются деньги», – сказал один молодой российский реформатор. Закон о монетизации льгот хоть и принимался в условиях необычайно высоких доходов государства, однако цель он преследовал ту же. Нужно было сокращать бюджетные расходы и заодно менять механизмы распределения государственной поддержки. Однако пока центральные телеканалы показывают жизнерадостные картинки из жизни селян-ветеранов, получивших вместо виртуального бесплатного проезда в общественном транспорте живые деньги, эксперты высказывают большие сомнения в эффективности такого обмена. Своими мыслями о монетизации льгот с членами Клуба региональных журналистов фонда «Открытая Россия» поделился научный руководитель Центра социальных исследований и новаций Евгений Гонтмахер.

Не в то русло

Всемирный банк подсчитал достаточно давно и точно: только двадцать процентов от общего объема социальной поддержки доходит до реально бедного населения. Распределение восьмидесяти процентов абсолютно не связано с доходами, а связано либо с заслугами, либо с другими не имеющими отношения к этому вопросу показателями.

Классический пример - жилищно-коммунальные дотации, которые до сих пор существуют во всех регионах страны. Фактически, чем больше у человека квадратных метров, тем большую государственную поддержку он получает. Это, между прочим, самая распространенная льгота. Об этом мало говорят, но, насколько я знаю, в следующем году будет сделана попытка монетизации и в этой сфере.

Распределение льгот – очень старая проблема. В 1982 году я писал кандидатскую диссертацию об общественных фондах потребления (было такое понятие) и пришел к выводу, что эти фонды тратятся прямо пропорционально уровню благосостояния семьи. Даже в «жутко справедливое» советское время эта общественная кормушка распределялась не в пользу бедных.

Естественно, что со льготами нужно было что-то решать, и несколько лет назад был принят закон о государственной социальной помощи. Госпомощь должна была предоставляться тем, у кого доходы ниже прожиточного минимума. Прежде всего нужно было отменить все компенсации, льготы, выплаты, и высвободившиеся средства перевести в фонд государственной социальной помощи, передать эти деньги регионам, а еще лучше - на уровень местного самоуправления. Если человек бедный, он приходит к местным властям, и те на разницу между его доходами и прожиточным минимумом оказывают ему необходимые услуги. Деньгами помощь должна оказываться в самую последнюю очередь, потому что это крайне неэффективная форма поддержки.

Нынешний закон исказил всю идеологию перенацеливания социальной поддержки на наименее обеспеченных людей, и получилась совершенно обратная ситуация. С 1 января 2005 года, например, инвалид первой группы независимо от материального положения и даже от региона проживания – что на Чукотке, что в Москве, что в Краснодаре – будет получать 1400 рублей минус 450 рублей так называемого социального пакета.

Опять всех уравняли. Те средства, которые можно было бы перенаправить адресно, персонифицированно, снова будут распределяться таким образом, что это никак не связано с материальным положением семьи.

И это абсолютно не способствует достижению объявленной президентом цели – снижению бедности в два раза. Те целевые группы, чей уровень жизни нужно поднимать, этой реформой никак не затрагиваются. Опасность заключается еще и в том, что в бюджетах не останется денег на реальную адресную социальную помощь, потому что все деньги уже «заняты».

Нужно было вводить денежные компенсации дифференцированно и персонифицированно. А для этого необходимо составить добротный персональный реестр, в котором была бы информация по каждому конкретному льготнику. Например, приходит Иванов Иван Иванович к социальному работнику и говорит: «Я претендую на государственную социальную помощь». Дальше нажимается кнопочка (кое-где, например, в Москве, такая система уже существует), и на экране компьютера появляется надпись: «Иванов Иван Иванович, такие-то заслуги, такие-то болезни». Эти данные обсчитываются, после чего человеку сообщается: «Ваши болезни и заслуги «стоят» столько-то. Получите». При этом каждому выдаются распечатки, такие же, как при получении зарплаты. Два инвалида первой группы – это все-таки два разных человека. В первой группе может быть человек без ног, а может парализованный. Во всяком случае в этом был бы хоть какой-то элемент социальной справедливости.

Конечно, с 1 января 2005 года сделать это невозможно, потому что реестры не созданы.

Не в деньгах счастье

Особая ситуация складывается с такой категорией населения, как инвалиды и участники Великой Отечественной войны, а также репрессированные и труженики тыла. Это пожилые люди, убывающая по численности категория, через три - пять лет это поколение уйдет окончательно. В отношении их вряд ли стоило что-то менять. Тут дело даже не в деньгах. Для ветерана важно, что, когда он садится в автобус, ему не надо платить деньги. Для него это означает, что его заслуги признаются обществом. Совсем другое дело, если ему приходится покупать билетик наравне с молодыми людьми, таких заслуг не имеющими.

Я беседовал об этом с Валентиной Ивановной Матвиенко. Она не представляет, как после 1 января будет развиваться эта ситуация. Если ветеран Великой Отечественной войны не купит билет, кондуктор что, за руки его будет из автобуса выводить? С позиций закона это будет правильно, но с точки зрения моральных, этических понятий, это абсолютное безумство.

Подобные моральные вещи очень чувствительны, и мы еще столкнемся с этим в начале 2005 года. К сожалению, этот бездушный асоциальный подход возобладал в правительстве. В результате ожесточенных споров в покое оставили только Героев Советского Союза и Героев Соцтруда, то есть очень небольшую категорию льготников. И то потому, что Герои Советского Союза, у которых есть собственная организация, пригрозили, что выйдут на Красную площадь и положат около Мавзолея свои золотые звезды.

Поголовная инвалидизация

В «интересном» положении оказались инвалиды. Ну, во-первых, в некоторых регионах местные власти буквально насильно проводят «инвалидизацию» населения, заставляют пожилых ветеранов «идти в инвалиды». Это все понятно, потому что в качестве инвалида ветеран будет получать компенсации за счет федерального бюджета, а региональный бюджет тем самым освободится от этой нагрузки. Так что если мы имели в начале этого процесса, условно говоря, 12 миллионов инвалидов, то до конца года их может оказатся уже пятнадцать миллионов или больше.

Во-первых, настоящая «мина» – это МСЭКи, медико-социальные экспертные комиссии, которые, собственно, и присуждают инвалидность. Сейчас они находятся в подчинении субъектов Федерации, а с 1 января должны стать федеральными. Это правильно, потому что сейчас региональные власти отвечают за количество инвалидов (причем инвалидность получить очень легко – у каждого пожилого человека есть хоть одна хроническая болячка), а пенсию выплачивают федеральные власти – Пенсионный фонд, федеральный бюджет. Однако сделать это, что называется, с завтра на послезавтра невозможно. Система МСЭКов создавалась годами, и перевести ее за каких-нибудь полтора-два месяца на федеральный уровень – это нереально хотя бы по той простой причине, что их нужно обеспечить зданиями, оборудованием и так далее. Так что не исключено, что с 1 января человеку будет некуда обратиться, чтобы получить группу инвалидности или пройти переосвидетельствование. Получится самый настоящий затор, что может вызвать социальную напряженность.

Параллельно в рамках пенсионного законодательства производится переход на так называемую степень утраты трудоспособности. Вспомним известного советского писателя Николая Алексеевича Островского. Сейчас, по новой схеме, у него была бы нулевая степень утраты трудоспособности. Хотя Островский был недвижим, лежал в кровати, но как писатель он вовсе от этого не страдал. Если человек лишился ног, но работает преподавателем в университете, он будет иметь нулевую степень утраты трудоспособности. В таком случае человек лишается пенсии по инвалидности, он вынужден идти на рынок труда, который абсолютно не готов трудоустраивать инвалидов, да еще в таком большом количестве, которое ожидается.

И таких ловушек, подводных камней, непродуманностей очень много.

Плохой хороший соцпакет

Еще одна ошибка монетизации, как это не парадоксально, заключается в том, что введен социальный пакет. Эти 450 рублей – предмет компромисса. Когда решили полностью монетизировать все льготы, кроме жилищно-коммунальных, тогда даже «Единая Россия» ужаснулась. Чисто статистически понятно, что если выплачивать тысячу четыреста рублей всем льготникам по всей стране, это будет меньше того, что инвалид получал прежде, до монетизации. А десять-двадцать процентов (даже не пятьдесят) недовольных – это уже достаточно критическая масса для социальных волнений. Вот почему как некий демпфер ввели эти 450 рублей.

С социальной точки зрения это очень даже хорошо: в следующем году те же инвалиды и ветераны, находящиеся на федеральном бюджете, будут, как и раньше, получать те же льготы даже в большем, как было заявлено, объеме. Однако идеология монетизации сводится этим социальным пакетом на нет. Потому что на деле в социальный пакет вошли наиболее дорогие льготы: лекарства, санаторно-курортное лечение, проезд на междугородном транспорте к месту отдыха и обратно плюс пригородный транспорт. Таким образом, государство вместо сокращения реальных бюджетных расходов получило еще один «федеральный мандат», который обязано финансировать, да еще компенсацию будет платить.

До 1 октября 2005 года каждый льготник должен выбрать: оставлять себе соцпакет или в 2006 году полностью перейти на денежную компенсацию. Но я более чем уверен, что люди во что бы то ни стало этот пакет будут сохранять, особенно в городах, потому что в городах жизнь дороже. Так что бюджетные расходы вряд ли снизятся.

Двадцать против ста семидесяти

Обычно сравнивая государственные расходы на покрытие льгот до монетизации и после, называют цифру 20 миллиардов рублей, заложенную на эти нужды в бюджете текущего года. Такое сравнение некорректно, потому как в бюджете 2004 года просто нет статьи «денежные компенсации».

В следующем году на выплату денежных компенсаций планируется направить 172 миллиарда рублей. Из них 50 миллиардов пойдет на обеспечение лекарствами и порядка 10 миллиардов на льготные путевки. Это что касается федеральных льготников.

На помощь региональным бюджетам из федеральной казны предполагается выделить 30 миллиардов. Кстати, точных расчетов никто не делал, потому что до весны этого года никто даже не озаботился тем, чтобы подсчитать, сколько у нас льготников. Сейчас вроде бы регионы дают свои данные в местные отделения Пенсионного фонда. Но нет никакой уверенности, что это правильные цифры. Так что реальное количество льготников до сих пор неизвестно. По нашим расчетам, тридцати миллиардов, конечно, не хватит, надо по крайней мере в два раза больше.

Деревенский детектив

Нам говорят: «Зато в деревне от монетизации люди выиграют». Это миф. Приведу два факта, которые этот миф обрушивают. Живые деньги в деревне – это, конечно, находка, их там очень мало. Так вот, бабуля, получая несколько сот рублей живых денег, кладет эти денежки под подушку на черный день. Следом срабатывают элементарные законы рынка, и в местной лавке тут же повышаются цены.

Если раньше наша бабуля ходила к фельдшеру (ну, в боку у нее закололо), и тот выписывал ей бесплатное лекарство, то теперь, когда ей скажут выбирать между денежкой и льготой, она, как и многие в деревне, выберет денежку и откажется от соцпакета. А в 2006 году, когда у нее в боку заколет, она уже будет понимать, что лекарство ей придется покупать, и вряд ли к врачу пойдет. И дождемся мы того, что эту бабулю увезут в больницу, причем в тяжелом состоянии. С точки зрения бюджета, госпитализация - это большие затраты. Я уж не говорю о том, что возрастет количестве смертей. В отношении социального поведения населения эта ситуация не просчитана никоим образом.

В кассе денег нет!

Уже в январе с выплатой компенсаций могут возникнуть заметные сбои. В наступающем году будут длинные новогодние праздники, а пенсии у нас начинают выплачивать с третьего – пятого числа каждого месяца. Если выплата попадает на праздники, то пенсию выплачивают до них. Получается, что в конце декабря вместе с январской пенсией людям нужно выплатить положенные денежные компенсации. А где на это деньги брать? В бюджете этого года их нет.

Другая серьезная проблема – индексация денежных компенсаций. В законе сказано, что она производится в таком же порядке, как и индексация базовой части трудовой пенсии. В обществе сложилось впечатление, что индексация будет производиться в соответствии с инфляцией. Однако согласно закону базовая часть трудовой пенсии индексируется решением правительства, а оно может индексировать, а может и не индексировать. Это во-первых.

Во-вторых, базовую часть трудовой пенсии индексируют, чтобы приблизить ее к прожиточному минимуму, потому что это та гарантия, которая должна быть у каждого пенсионера России. А вот у денежной компенсации совершенно другая природа. Перед ней не ставится задача обеспечить прожиточный минимум, следовательно, она не имеет к прожиточному минимуму абсолютно никакого отношения.

Тут кстати вспомнить о проблеме 2005 года. В проекте бюджета на 2005 год предусмотрено два увеличения базовой части трудовой пенсии – в феврале и апреле. А индексация денежных компенсаций в бюджет не заложена. Конечно, компенсации только-только ввели, и через месяц начинать их индексировать вроде как нецелесообразно. Но населению-то как это объяснить? В феврале человек получает ту же самую компенсацию, что и в январе, и первое, что ему приходит в голову: «Меня обманули!».

Первый блин жирным комом

Не зря говорят, благими намерениями дорога в ад вымощена. Очевидно, что со льготами нужно что-то делать. Однако на данном этапе возобладал фискальный подход, не учитывающий социальное поведение населения и всевозможные гуманитарные нюансы. К тому же сработал закон политической спешки. В 2004 году прошли выборы президента. Это год подготовки нового законодательства. В 2005 году люди возмущаются, в 2006-м начинают привыкать, в 2007-м забывают, а там уже новые выборы. Эта идеология, которая кажется очень простой, с моей точки зрения, насквозь порочна. Потому что люди на самом деле ничего не забывают. Но в угоду этому циклу мы все смяли, скомкали, и первый блин получился весьма жирным комом.

  

Татьяна ЛУКАНКИНА, г. Ангарск. Еженедельник «Подробности», № 46, 18 ноября 2004 г.