Понять то, как устроена власть в России, непосвященному человеку было трудно во все времена. Не случайно фольклор хранит множество примеров, мягко сказать, неоднозначного отношения народа к сложной чиновной иерархии.

В этом смысле ситуация и сегодня мало чем отличается от времен царя Гороха. В то время как во властных «вертикалях-горизонталях» происходят бесконечные пертурбации, далеко не все «государевы люди» сами понимают проходящие процессы, а население отстраненно взирает на все это, разумно полагая, что "меньше знаешь – крепче спишь"…

Не случайно советник Правового департамента правительства РФ Арсений Агитович ТЫНЧЕРОВ на недавней встрече с журналистами в Клубе региональной журналистики «Из первых уст» сделал особый акцент на этой проблеме.

«Верхи»: штрихи к портрету

Отвечая на вопрос, чем характеризуется нынешняя структура «верхов» в России, Арсений Тынчеров отметил несколько любопытных моментов.

Как известно, российской Конституцией предусмотрено разделение властей на законодательную, судебную и исполнительную. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет правительство РФ. Однако помимо этого существуют властные институты, в чистом виде вроде бы не относящиеся ни к одной из названных ветвей, но которые нельзя не учитывать в общей картине российской власти. Например, Администрация президента – прежде всего, политический орган, вместе с тем, он оказывает сильнейшее влияние на работу всей системы исполнительной власти. Через него проходят все значимые решения и законодательные инициативы. И именно от чиновников администрации президента зачастую зависит судьба того или иного закона. Последний яркий пример – федеральный закон № 122 о монетизации льгот, с легкой руки высоких чиновников рассмотренный и принятый в рекордно короткие сроки.

– Нельзя недооценивать также возможности аппарата правительства. Обычно мало кто представляет, что это такое: чиновники в нарукавниках носят бумажки туда-сюда, собирают визы… На самом деле, любая инициатива, поступившая из министерств, обязательно проходит через согласование чиновников аппарата правительства, которых, кстати, очень немного: буквально один-два на каждую отрасль. И только после прохождения положенных "кругов" внутри аппарата правительства бумага возвращается в министерства и попадает на стол к министрам. Министры, которые не согласны с чем-то, высказываются, отстаивают свою позицию, но в любом случае, окончательное слово всегда остается за председателем правительства. За последний год я не помню прецедентов, чтобы переписывались какие-то решения, принятые на заседании правительства. Это говорит о том, что практика закулисной борьбы за бюджетные средства, за какие-то полномочия потихоньку отходит в прошлое. Даже президент старается соблюдать нейтралитет по части изменения таких решений. Это оказывает положительное влияние – стало меньше склок...

А вот в законопроектной деятельности, напротив, ситуация стала более неоднозначной. По мнению Арсения Тынчерова, многое – как в позитивную, так и в негативную сторону – изменилось с избранием нового состава Госдумы. «Раньше депутаты вносили в среднем две трети законов, а одну треть вносил президент. После появления в Думе монополии «Единой России» этот баланс был нарушен. Практически все законы, внесенные правительством, принимаются «на ура» и с весьма небольшими изменениями. Поражают сроки: от внесения до рассылки – месяц, а если вопросы не касаются совместного ведения с регионами, то бывает, укладываются даже в две недели. Посмотрите на закон о назначении губернаторов. Он был внесен 27 сентября, а принят 3 декабря. Такие темпы принятия законов приобрели стабильные рамки, и я не знаю, хорошо ли это.

К слову, о самом правительстве. Раньше работа над законопроектами и над заключениями по ним шла в большей степени «под ковром». Иногда поправки принимались, будучи внесенными чуть ли не в последние пять минут заседания. Была поставлена цель изменить эту практику, вынести рассматриваемые вопросы на публичный уровень. Постарались максимально исключить возможность внесения случайных поправок и ведомственного лоббизма. Этому должна была способствовать созданная еще при правительстве Касьянова комиссия по законопроектной деятельности. Сначала она принимала решения в целом об отношении правительства к тем или иным законопроектам, включенным в повестку заседания Думы, Совета Федерации. Затем стала обсуждать и сами законопроекты, которые вносятся на заседания правительства. Сейчас помимо всего этого на комиссии публично обсуждаются отзывы и заключения на депутатские инициативы, и даже имеющиеся разногласия. На самом деле, это очень важно – ведомственный лоббизм немножко поутих».

Сами с усами?

Особую остроту в последние годы приобрела проблема разграничения полномочий между центром и регионами и, напротив, вопросы совместного ведения.

– Напомню, что правительство Российской Федерации создало на местах свои территориальные органы. Например, поскольку основные природные ресурсы попали в совместное ведение, этим параллельно занимались и в Москве, и в регионах. Между федеральной и местной исполнительной властями возникали постоянные конфликты. Решения сверху вниз нередко не доходили, и это оказывало отрицательное влияние на работу абсолютно всей системы исполнительной власти.

Решили с этим бороться: знаменитый указ № 649 поменял систему федеральных органов исполнительной власти, она стала тройственной: министерство, служба, агентства. Если раньше у нас превалировал отраслевой принцип, и министерства курировали только "свои" отрасли, то теперь министерства "вобрали" в себя по несколько отраслей, и это считается функциональным. В широком понимании: министерства сегодня – это нормотворчество, контролем и надзором занимаются службы, наконец, агентства оказывают какие-то услуги и управляют госсобственностью непосредственно в регионах – граждане, по идее, должны сталкиваться с деятельностью именно их, а не министерств. К сожалению, практика показывает, что двойственность функций властных институтов все равно сохранилась.

Могу привести много примеров, свидетельствующих о том, что перетягивание каната центром и регионами продолжается. Допустим, Татарстан принял совершенно потрясающее решение: утвердил собственный административный кодекс. Такого нет ни в одном федеративном государстве! Получается, что российский кодекс об административных правонарушениях действует на всей территории страны, кроме Татарстана? Аналогичные вещи регулярно происходят во многих субъектах Федерации. В американских фильмах федерал говорит: «Это наша юрисдикция», и местный полицейский уходит, хотя и чертыхаясь – закон вынуждает его это сделать, иначе последует наказание. У нас с наказанием плохо: невыполнение решений исполнительной федеральной власти никоим образом не наказывается до сих пор. В этом смысле назначение глав исполнительной власти регионов – плюс: они встраиваются в систему исполнительной федеральной власти и уже никуда от нее не денутся. Назначенный глава исполнительной власти субъекта Федерации значительно более зависим в своих действиях, которые, скорее всего, будут нацелены на выполнение каких-то указаний из Москвы, нежели на что-то другое.

Два вопроса по теме

– Какая роль в новых политических условиях возлагается на федеральных инспекторов, которые сейчас есть во всех регионах?

А. Тынчеров. Взаимоотношения между президентом и исполнительной властью субъектов претерпевают качественные изменения. Отныне президент становится участником процесса руководства исполнительной властью в субъектах. Чем будут заниматься все эти многочисленные федеральные инспектора, сотрудники представительств, я сказать не готов, но то, что их функции изменятся, несомненно.

– Как, на Ваш взгляд, процесс смены губернаторов повлияет на процесс укрупнения регионов?

А. Тынчеров. Не стоит связывать эти вопросы: назначение, это назначение, укрупнение, это укрупнение. Переназначить в укрупненном субъекте главу исполнительной власти не проблема. Тем более, не думаю, что у нас в ближайшее время произойдут какие-то серьезные слияния.

А вот вопрос по местному самоуправлению остается открытым. Допустим, в процессе укрупнения из нынешнего субъекта Федерации получится район, соответственно, бывшие районы станут поселениями и так далее. У всех них есть работоспособная властная структура, люди нашли себя, и вдруг раз – лишаются должностей. Возникает масса проблем… На самом деле, это очень серьезное понижение – не случайно на уровне местного самоуправления всячески сопротивляются процессу, поэтому, по моим оценкам, вопрос будет окончательно решен не раньше, чем через год.

  

Анна ЛАБУНСКАЯ, г. Саратов. Газета «Саратовский юрист», № 8 (70), 22 апреля 2005 г.