Чиновники и бизнес много говорят о необходимости государственно-частного партнерства, однако все по-разному представляют себе его суть, а главное, не верят в эффективность этого механизма.

Российский премьер Михаил Фрадков высказался о необходимости развития «Государственно-Частного Партнерства» (ГЧП) в конце прошлого года. С тех пор это самое «партнерство» стало часто мелькать в речах политиков и чиновников. Правда, из контекста таких речей явствует: каждый из выступающих подразумевает под ГЧП нечто свое, но, как правило, не совсем то, что имел в виду премьер. Например, когда полпред президента в УрФО Петр Латышев или губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Юрий Неелов говорят о проекте «Урал Промышленный-Урал Полярный», они употребляют ГЧП через слово. Но подразумевают под ним все многообразие вариантов соприкосновения интересов государства и частника, включая выдачу лицензий, проведение аукционов, аренду госсобственности, требование чиновников о безвозмездной помощи и т. д.

С подобной трактовкой ГЧП можно столкнуться на любой территории Урала. Так, по мнению директора ГУ «Центр экономического анализа и антикризисного управления при правительстве Удмуртии» Игоря Золотухина, один из примером ГЧП – соглашения, заключенные правительством Удмуртии с нефтяными компаниями ТНК-BP и «РуссНефть». Нефтяники гарантируют «поступление платежей в бюджет и помогают решению социально-экономических задач», взамен они получают карт-бланш на расширение деятельности в Удмуртии. Таким образом партнерство заключается в лоббировании представителями власти интересов бизнеса.

Предприниматели, при ответе на вопрос о ГЧП, тоже обязательно вспоминают о протекционистской стороне отношений бизнеса и власти, правда, чаще в негативном смысле. А специалисты, изучающие коррупцию, даже используют специальный термин: «захват государства» (бизнесом). Под этим термином подразумевается попытки предпринимателей повлиять на решения властных органов. Впервые данные о масштабах этого явления были обнародованы в 2001 г. на семинаре Клуба региональной журналистики РОО «Открытая Россия». Как сообщил президент Фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) Георгий Сатаров, в результате исследования российской коррупции, выяснилось, что 33,1 % опрошенных бизнесменов оказывали или пытались оказать влияние хотя бы на один орган власти (прибегали к «захвату государства»). Чаще других это делали представители сырьевых отраслей и крупные монополисты. Недавно Фонд провел повторное исследование, но его аналитическая часть еще не закончена.

Кроме «захвата государства», существует и «захват бизнеса» – попытки власти обеспечить теневой контроль над бизнесом. Георгий Сатаров:

- В фирму является комплексная бригада: МВД, ФСБ, прокуратура, налоговая, пожарные. Трясут пару недель, а потом кто-нибудь из них вдруг говорит владельцу фирмы: «У тебя проблемы, но все можно решить, если ты продашь по нужной цене 40 процентов акций вот такой фирме…» Это и есть захват бизнеса.

Практическими примерами подобного «партнерства» богата новейшая история Урала. Так, руководство Челябинской области с переменным успехом пыталось завладеть контрольным пакетом акций Челябинского авиапредприятия, блокирующим пакетом Челябинского тракторного завода, получить контроль над частной компанией «Облгаз», Коркинским угольным разрезом.

Правильное ГЧП

Если провести лингвистическую экспертизу словосочетания «государственно-частное партнерство», то окажется, что к ГЧП формально можно отнести все вышеизложенные ситуации. Но не стоит забывать, что термин ГЧП в моду ввел пермьер Фрадков. И он вложил в него вполне конкретное содержание, аналогичное тому, которое вкладывают англичане в выражение Private-Public Partnership. А именно – привлечение частных инвесторов в отрасли, традиционно финансируемые государством. Во всем мире ГЧП чаще всего используется при реализации проектов государственного масштаба: ЖКХ, электроэнергетике, телекоммуникациях, транспортной инфраструктуре.

Многие российские государственные мужи уверены, что отечественный бизнес обязан развивать инфраструктуру страны за свой счет, просто в благодарность за то, что она (страна) позволяет бизнесу существовать. Отсюда, кстати и идут нескончаемые камланья чиновников про «социальную ответственность». Под этим лозунгом строятся храмы, дворцы спорта и прочее. Но серьезных инвестиций выкручиванием рук добиваться все сложнее. Выход один – сделать так, чтобы участие в инфраструктурных проектах стало для бизнеса ВЫГОДНЫМ. Чтобы он (бизнес) мог хотя бы вернуть вложенные средства. Добиться этого можно тремя способами. Во-первых, власти, могут сами в рассрочку погасить инвестору его затраты с процентами (механизм близкий к облигационному займу). По такой схеме в Москве, например, уже построена станция водоочистки. Второй способ – частный инвестор возвращает свои деньги, взимая плату за пользование созданным им объектом (плата за проезд по дороге, за пользование аэропортом и т. д.). Третий способ возврата средств – использование бонуса, который получает инвестор от властей. Например, компания, проложившая автотрассу, получает монопольное право на возведение в ее окрестностях автозаправок, парковок, коттеджных поселков и пр. Эти «попутные» проекты вполне могут окупить основной.

Ну и конечно, для развития ГЧП необходимы понятные правила игры частного инвестора с государственной собственностью. Одним из первых таких правил стал закон №115 ФЗ «О концессионных соглашениях», вступивший в силу 6 августа. Прописанный в нем механизм концессии работает следующим образом. По концессионному соглашению компания-концессионер за свой счет создает или реконструирует недвижимое имущество и использует его, по крайней мере, в течение срока окупаемости проекта. Само упомянутое имущество остается в собственности государства или муниципалитета.

Как заметил заместитель директора Агентства юридической безопасности ИНТЕЛЛЕКТ-С (Екатеринбург) Дмитрий Жданухин, юридическая конструкция концессионного соглашения, прописанная в законе №115 ФЗ больше всего похожа на договор подряда. Отличие только в том, что на время действия концессионного соглашения концессионер получает возможность владеть соответствующим объектом, получать с его помощью прибыль. При этом, по мнению Дмитрия, формально новый закон дал бизнесу не так уж и много.

Дмитрий Жданухин:

- Закон, можно сказать, избыточен, так как механизм подряда прописан в ГК РФ, в том числе, и в отношении подрядных работ для государственных нужд. Даже процедура конкурса на заключение концессионных соглашений, описание которой занимает большую часть закона №115 ФЗ, во многом аналогична изложенной в уже существующем законе № 97. Получается, что закон о концессионных соглашениях имеет, в основном, PR значение.

В то же время, по мнению предпринимателей, в 115-ом законе не хватает многих принципиальных моментов. В нем, например, ничего не говорится, о возможности использования в качестве объекта концессионного соглашения элементов систем связи и вещания, недр, водоемов, лесов. Так же в законе не прописаны механизмы решения вопроса собственности земли, находящейся под объектом концессионного соглашения. Еще один важный, по мнению бизнеса, недостаток закона – в нем введен прямой запрет на оформление объекта концессионного соглашения в залог, даже с согласия государства или муниципалитета, владеющего данной собственностью, что значительно усложняет получение кредита концессионером.

Стальные магистрали

Использование концессионных и других схем ГЧП сможет решить многовековую дорожную проблему России. Такой вывод напрашивается из анализа информации, озвученной российским Минтрансом. По его данным для приведения транспортной системы страны в порядок необходимо млрд. в год. При этом, как сообщил заместитель министра транспорта России Александр Мишарин, в текущем году на эти цели будет выделено млрд. (60% суммы пойдет на автодороги). Кроме того, по уверениям Мишарина, до млрд. ежегодно в транспортные проекты готовы инвестировать международные финансовые институты. В Минтрансе уже сформирован перечень из 150 высокоэффективных инвестиционных проектов. Среди них скоростные железнодорожные и автомагистрали Москва - Санкт-Петербург, мосты через Волгу в Волгограде, через Каму в Татарстане, через Ангару в Иркутске, авиаузлы (хабы) в Москве, Красноярске и Екатеринбурге. Есть в перечне и такие, пока еще фантастические, проекты, как глубоководные тоннели под Татарским проливом до острова Сахалин и под проливом Лаперуза от Сахалина до острова Хоккайдо.

В качестве Уральского полигона для отработки механизма ГЧП местные элиты часто называют проект «Урал промышленный – Урал полярный».

Цель проекта – сделать доступными ресурсы Полярного и Приполярного Урала. Для чего планируется проложить по крайней мере четыре железнодорожных линии: Обская-Полуночное (по Восточному склону Уральского хребта), Салехард-Надым (по бывшей, «501-й стройке», с выходом на станцию Лабытнанги), Обская-Бованенково (ее строительство уже ведется) и Коротчаево-Игарка. В дальнейшем планируется, что от линии Обская – Болоненково появится ответвление на Харасвэй, обеспечивающее выход к портам Северного морского пути. Как заявил Юрий Неелов, создание первых четырех линий потребует 60 млрд. руб. инвестиций.

Юрий Неелов, равно как и Петр Латышев, считают, что инвесторами полярных магистралей согласятся стать металлурги, газовщики и нефтяники, заинтересованные в расширении сырьевой базы. Однако металлурги, соглашаясь, в принципе, с тезисом о необходимости освоения ямальских месторождений, не торопятся, тем не менее, делать авансы касаемо инвестиций в железнодорожное строительство. Например, находясь недавно в Салехарде, председатель совета директоров ММК Виктор Рашников, в очередной раз заявил о необходимости «все посчитать», прежде чем принимать решения. Примерно на таких же позициях стоят топ-менеджеры и других металлургических холдингов Урала. Они, в большинстве своем считают, что строительство железных дорог должно финансировать МПС.

Увы, в России пока нет ни одного проекта развития железнодорожной инфраструктуры, в котором использовался бы понятный и прозрачный механизм концессионного соглашения. Впрочем, и на всем постсоветском пространстве реализуется пока только одна подобная стройка. В августе нынешнего года в Казахстане начато строительство 153-километровой линии «Станция Шар – Усть-Каменогорск», концессионером которой выступает АО «Досжан темир жолы». Его отношения с государством строятся по схеме ВОТ. Финансирование строительства концессионер ведет за свой счет, а также за счет выпуска облигаций. Причем, выпущены они под гарантии государства, что снижает риски инвесторов.

В России железнодорожные концессии тоже, в принципе, возможны. Но не сейчас. Как сообщил начальник отдела по работе с регионами Свердловской железной дороги Григорий Лобанов, строительство железных дорог в нашей стране может быть передано в концессию только после внесения изменений в Закон «Об особенностях управления имуществом железнодорожного транспорта». Так же, достаточно проблемными оказались проекты передачи имущества железной дороги в аренду. Ведь большая часть имущества ОАО «РЖД» ограничена в обороте, а процедура заключения договоров аренды, в соответствии с регламентами железной дороги «имеет трудоемкий и неопределенно продолжительный характер».

Хайвэй по-русски

Строительство автомобильных дорог зарегламентировано не так сильно. Однако, развитие ГЧП в этой сфере сдерживает отсутствие в России закона о платных дорогах. Пока его проект еще только обсуждается. Впрочем, по мнению Министра транспорта РФ Игоря Левитина, первые платные дороги могут появиться в России уже в следующем году. Существует, например, идея сделать платным участок строящейся скоростной трассы Казань-Оренбург. Ориентируясь на подобную перспективу, управляющая компания «Дороги и мосты Татарстана» сегодня ведет переговоры с «Внешторгбанком» о кредите на 69,8 млн. евро, который планируется использовать на достройку дороги и второй очереди мостового перехода через Каму.

Кроме того, несколько отечественных и иностранных компаний уже заявили о намерении начать в 2006 г. строительство целого пучка платных автомагистралей. Среди этих проектов – «Западный скоростной диаметр», огибающий Санкт-Петербург, скоростная дорога из Москвы в Санкт-Петербург, трасса до аэропорта «Шереметьево», с возможным продолжением до Клина, трасса из Москвы на Запад с обходом Одинцова.

В то же время, по мнению начальника Управления энергетики транспорта и связи Министерства промышленности Свердловской области Михаила Ананьина, особо рассчитывать на бурный рост сети платных дорог не следует. Опыт развитых стран показывает, что платные магистрали составляют не более 3% всех автодорог страны. Возможно, более перспективной в условиях России станет схема, когда фирма-концессионер, строящая дорогу, будет окупать свои затраты, не взимая плату за проезд, а используя придорожную полосу земли под строительство поселков, АЗС и пр.

Воздушные гавани

Государственно-частное партнерство в области строительства авиационной инфраструктуры имеет на Урале самые глубокие традиции. Еще в 90-х гг. фактически на условиях ГЧП была построена взлетно-посадочная полоса в Челябинском аэропорту. Треть ее стоимости оплатило Челябинское авиапредприятие, остальное – областной бюджет. Правда, во время строительства сменился губернатор области, и в результате, когда полоса была закончена, авиаторам пришлось вести долгие переговоры с новыми властями по поводу того, должно ли авиапредприятие платить за аренду ВПП и если да, то сколько. Сегодня размер аренды для предприятия составляет 400 тыс. руб. в месяц.

Впрочем, финансовые недоразумения с инвестициями в подобные сооружения в России – норма. Вспомнить хотя бы московский аэропорт «Шереметьево», который вложился в модернизацию взлетки, а потом налоговики наложили на него штраф, так как сочли, что компания не имела права включать ремонт ВВП в свои расходные статьи (полоса может находиться только в государственной собственности).

Реконструкция екатеринбургского аэропорта «Кольцово» считается одним из наиболее удачных проектов ГЧП в России. ОАО «Аэропорт Кольцово», точнее, его стратегический инвестор группа «РЕНОВА» вкладывает млн. в строительство нового аэровокзального комплекса и превращение аэропорта в хаб. Однако и здесь не обошлось без недоразумений. Когда ОАО «Аэропорт Кольцово» заключало договор аренды взлетно-посадочной полосы, в нем не был четко прописан вопрос арендной платы. Подразумевалось, что в счет аренды будут отнесены затраты компания на эксплуатацию ВВП. Но Мингосимущество трактовало договор по своему и недавно выставило аэропорту счет на 170 млн. руб. При этом, госорганы никак не решают вопрос компенсации ОАО «Аэропорт Кольцово» двух миллионов долларов, вложенных компанией в модернизацию мест стоянки тяжелых самолетов (они, как и ВВП, в госсобственности). Но, как сообщил генеральный директор ОАО «Аэропорт Кольцово» Михаил Максимов, именно эксплуатация взлетно-посадочной полосы - наиболее убыточная часть авиабизнеса. Тарифы на услуги по обеспечению взлета-посадки самолетов и на обслуживание пассажиров регулируются государством, и практически все аэропорты вынуждены субсидировать эту деятельность за счет других видов бизнеса – в первую очередь, за счет заправки самолетов керосином. Увы, из-за массового появления в России современных самолетов, расходующих вдвое меньше керосина, доходность топливных терминалов падает. Учитывая перекрестное субсидирование, сложившееся в аэропортах, можно говорить о некотором снижении инвестиционной привлекательности отрасли в целом. Впрочем, по оценкам авиаторов, «провал» будет недолгим. Смена компаниями авиапарка на более экономичный, снизит стоимость авиаперевозок и подхлестнет спрос на них. Возрастет число пассажиров и «взлет-посадок», что благоприятно отразится на доходах аэропортов. Кроме того, по мнению Михаила Максимова, появление закона о концессионных соглашениях и проводимая сегодня в правительстве работа над созданием стандартов работы аэропортов говорят о том, что федеральные власти все-таки намерены создать условия для развития авиационной инфраструктуры.

Коммуналка и энергетика

Самое большое количество проектов ГЧП на Урале реализуется в области жилищно-коммунального хозяйства. Лидирует по этому показателю Свердловская область. Здесь частные компании взяли в управление коммунальные сети уже более чем в шестидесяти муниципальных образованиях. По мнению представителей этого бизнеса, работать на условиях, схожих с концессионными, в сфере ЖКХ можно было и до выхода специального закона. Более того, по некоторым оценкам, закон мало, что дал для развития этой сферы.

Владимир Нечитайлов, генеральный директор ООО «КЭСК-Мультиэнергетика» (входит в КЭС-Холдинг):

- Закон о концессиях, к сожалению, практически непригоден для сферы ЖКХ и малой энергетики. Свою главную задачу – привлечение инвестиций – для коммунальной отрасли он практически не решает…

На Урале есть предприятия, финансирующие развитие энергетических сетей. Но делают они это не по схеме ГЧП, то есть не для извлечения прибыли, а для решения собственных энергетических проблем. Например, как сообщил Председатель Свердловского областного Союза промышленников и предпринимателей Владимир Семенов, ряд предприятий Урала, испытывающих нехватку электроэнергии и готовы за свой счет строить линии (мощностью 110 и 220 киловольт), соединяющие их с магистральными сетями. Подобные проекты реализуют Евразхолдинг, Уральская горно-металлургическая компания, Первоуральский новотрубный завод (ПНТЗ) и другие. На ПНТЗ сообщили, что сейчас проект строительства за свой счет десятикилометровой ЛЭП находится в стадии разработки. Реализация его начнется после принятия руководством ПНТЗ решения о строительстве в Первоуральске сталеплавильного комплекса.

По мнению Владимира Семенова, закон о концессионных соглашениях очень поможет при «расшивке» таких узких мест. Если будет запрос от промышленности, то за строительство ЛЭП на условиях концессии вполне могут браться частные компании.

Опасное партнерство

Во всем мире главный принцип ГЧП – обоюдная выгода участников. У нас же есть опасность, что политики и чиновники начнут строить ГЧП «с российской спецификой», то есть использовать лозунг ГЧП для навязывания бизнесу невыгодных проектов. Увеличивает риск коррупции и то, что программы ГЧП планируется частично финансировать из бюджетного инвестиционного фонда, в который на следующий год заложено 70 млрд. руб.

Но даже коррупция – не самая большая опасность при реализации проектов ГЧП. Такие проекты предусматривают создание объектов, стоимость которых велика, а срок окупаемости долог. Поэтому, помимо обычных коммерческих рисков (производственные, финансовые, рыночные, экологические), большое значение приобретают риски политические: риски изменения правовых условий, риски нестабильности. В странах с отлаженной системой ГЧП риски из второй группы на себя берет государство. В российском законе о концессиях тоже есть небольшая страховка - в ст. 20 «Гарантии прав концессионера при неблагоприятном для него изменении законодательства» прописано, что если из-за изменения законов концессионер лишится части прибыли, на которую рассчитывал при заключении соглашения, то оно (соглашение) может быть изменено так, чтобы компенсировать ему потери. Иными словами, если государство повысило налоги, то снижается размер платежей концессионера или увеличивается срок концессии. Однако, по мнению Дмитрия Жданухина, эти гарантии оказываются в большой зависимости от толкования упомянутой статьи – сразу возникают вопросы оценки неблагоприятности изменения законодательства, обоснованности расчетов концессионера на прибыль и т. д. Такая неопределенность снижает ценность гарантий и делает их больше пропагандистским ходом, нежели реальной возможностью обезопасить бизнес, вступивший в партнерство с государством.

Еще более жестко о рисках проектов ГЧП в России высказался председатель «Комитета 101» (партнерство предпринимателей Екатеринбурга) Дмитрий Головин. Он считает, что сегодня ввязываться в «долгоиграющие» инфраструктурные проекты российскому бизнесу категорически не следует. Состояние российской власти таково, что она не может гарантировать не то что политическую стабильность, но и территориальную целостность страны. Дмитрий не исключает, что пока некая компания, получившая концессию на строительство, например, дороги Москва-Екатеринбург, будет вести эту дорогу, Башкирия и Татарстан (по чьей территории пройдет дорога) объявят себя самостоятельными государствами, что сделает концессионное соглашение недействительным. Кстати, именно это произошло с концессией на строительство Панамского канала, полученной компанией Compagnie Nouvelle. В период действия концессии, выданной Соединенными Штатами Колумбии, это государство перестало существовать, а на его месте появилась Республика Колумбия, которая никаких обязательств перед концессионером не несла. Владельцы компании потеряли млн. в деньгах 1902 г.

Как показывает полугодовой опыт ГЧП в России, частный бизнес действительно не спешит замахиваться на крупные проекты. Пионер частных железных дорог СУАЛ уже заявил, что компания намерена строить только те железнодорожные объекты, которые напрямую относятся к реализации собственных инвестиционных проектов. ОАО «Аэропорт Кольцово» так же не собирается вкладывать собственные средства в модернизацию и строительство взлетно-посадочных полос. Как сообщил Михаил Максимов, его компания рассчитывает на то, что деньги на эти работы будут выделены из федерального бюджета. Так же на бюджетные деньги рассчитывают металлурги Свердловской области. Для развития им необходимы ЛЭП на 500 киловольт, которые соединят север области с Пермской и Тюменской энергосистемами, однако, металлургические компании сегодня даже не рассматривают возможности строительства этих ЛЭП на условиях концессии. По мнению Владимира Семенова, единственный способ получить эти линии – добиться включения их строительства в федеральную инвестиционную программу.

Надо делать BOOT так…

Существует четыре основные схемы концессионных соглашений: BOOT (от английского build, own, operate, transfer – построй, владей, управляй, передай), BOT (построй, управляй, передай) BOO (построй, владей, управляй) и так называемый обратный BOOT. Последняя схема означает передачу государственной собственности в эксплуатацию частной компании, которая постепенно становится ее владельцем. Разновидностью первой схемы может быть механизм ROТ (rehabilitate, own, transfer – реабилитируй, владей, передай). Чаще всего в мире используются первые две схемы BOOT и BOT, так как они подразумевают, что объект инфраструктуры, построенный по концессии, останется у государства, которое, собственно и выступает инициатором концессионного соглашения.

Государственно-государственное

За развитие железнодорожной инфраструктуры в проекте «Урал промышленный – Урал полярный» отвечает ОАО «Ямальская железнодорожная компания» (ЯЖДК), созданная в августе 2003 г. В состав ее учредителей вошли администрация ЯНАО (45% акций), ОАО «Российские железные дороги» (45%)и ОАО «Севтюменьтранспуть» (10%). Из-за присутствия в учредителях ЯЖДК двух акционерных обществ этот проект часто упоминают как пример ГЧП. Однако, если учитывать, кто владелец акционеров ЯЖДК, то становится ясно, что частных партнеров в этом ГЧП фактически нет.

Первая частная железная

Первой частной железной дорогой новой России стала 158-километровая ветка, соединившая Средне-Тиманское бокситовое месторождение (Республика Коми) со станцией Чиньяворык (Северная железная дорога). Линия, построенная Сибирско-Уральской алюминиевой компанией (СУАЛ), была запущена в сентябре 2002 г. Строительство обошлось в млн., что, как считают в компании, в шесть раз дешевле аналогичных проектов ОАО «Российские железные дороги». Частная железная дорога позволяет вывозить с месторождения 2 млн. т грузов в год. Однако, этот проект считать примером ГЧП можно лишь с натяжкой. Участок находится в собственности СУАЛа и выполняет социально-государственные функции по перевозке пассажиров только «за попутьем».

ВРЕЗКИ

Михаил Ананьин: Рассчитывать на бурный рост сети платных дорог не следует. В развитых странах их не более трех процентов от всех автомагистралей.

Дмитрий Головин: Пока концессионер будет строить дорогу от Москвы до Екатеринбурга, может случится, что Башкирия и Татарстан объявят себя самостоятельными государствами. И концессия окажется недействительной.

  

Андрей ГУБАНОВ, г. Екатеринбург. Деловой журнал «Директор», № 8 (65), 12 сентября 2005 г.