Губернатор определит районы, заслужившие право на местное самоуправление.

Ожидаемое решение президента РФ Владимира Путина от 13 октября о переносе начала реформы местного самоуправления (МСУ) в России с 2006 на 2009 год, поставило в затруднительное положение региональные власти. Незадолго до этого губернатор Волгоградской области Николай Максюта заявил о том, что федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» в области будет вводиться вовремя - 1 января 2006 года. Районные власти начали организационную работу в рамках подготовки к началу действия закона. Прошли выборы в органы местного самоуправления. Финансисты изыскали необходимые 7,5 млрд. руб. в дефицитном облбюджете. Однако работа в части раздела имущества и определения земельных границ не была завершена в установленные сроки. Да и грех не воспользоваться отсрочкой, предоставленной президентом. Скорее всего, реформа в Волгоградской области стартует вовремя, но не в полном объеме. В части районов все необходимые полномочия перейдут к поселенческим советам, в оставшихся – пока сохранятся в ведении районных законодателей.

Раздел имущества

Исполнительный директор Ассоциации местных властей Волгоградской области Александр Щербань считает: «Выборы в органы МСУ регионе проведены, и отступать теперь некуда. Губернатор и облдума на этой неделе, скорее всего, примут решение о дифференцированном подходе к проведению реформы. В тех районах, где сформирована сильная команда, возглавляемая опытными управленцами, реформа стартует вовремя и в полном объеме. По моему мнению, в области в данном направлении шла активная работа, и не менее половины из 33 районов готовы к передаче полномочий с районного на поселенческий уровень с 1 января 2006 года».

Большинство аналитиков сходится в том, что потребность введения местного самоуправления — власти, реально близкой к народу, в России действительно назрела. Преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии Егор Дорошенко, выступая на сентябрьском семинаре в «Клубе региональной журналистики» предложил свой взгляд на причины и особенности проведения реформы местного самоуправления (МСУ) в России. Его мнение «ДП» иллюстрирует на примере подготовительных работ и ожиданий в Волгоградской области, а также на основе первых итогов ставропольского эксперимента (реформа МСУ стартовала в крае на год раньше, 1 января 2005 года).

Егор Дорошенко рассматривает реализацию реформы МСУ в четырех аспектах — политическом, юридическом, финансовом и организационном. И делает вывод о том, что организационно и юридически реформа МСУ достаточно подготовлена, а вот политических и экономических мотивов для ее продвижения еще или уже не имеется.

Регионы прежде всего столкнулись с организационными сложностями. По всей России уже истрачено более 2 млрд. руб. для нарезки границ 25 тыс. новых муниципальных образований. Трудности возникли с разделом и регистрацией принадлежащего прежним 11-ти тысячам муниципальных образований имущества общего пользования (дороги, коммуникации, инфраструктура). Например, не определен порядок разграничения имущества между муниципальными районами и поселениями. Проблемы возникли в вопросах перерегистрации учреждений и предприятий в случае их передачи из одного уровня собственности в другой. Начальник общего отдела Котовской районной администрации Нина Иванушкина говорит: «Началась организационная работа по разграничению полномочий, по разделу и оформлению имущества. Сложности возникают при разделе и оформлении земельных участков, паев. Мало конкретной информации о том, как правильно проводить эти мероприятия». Например, предприятия Ставропольского края при переоформлении столкнулись с необходимостью проплачивать расходы за регистрацию права доступа к телефонной сети, перерегистрацию автотранспорта и другого имущества, переоформление лицензии на право заниматься той же педагогической деятельностью. И похожие проблемы возможны и в Волгоградской области – правительством пока не разработаны безболезненные процедуры решения этих вопросов.

В Ставропольском крае тяжело решается вопрос передачи муниципалитетам объектов электро-, тепло- и водоснабжение населения. В соответствии с законом, полномочия в сфере тепло- и водоснабжения теперь переходят на уровень поселений, а электроснабжения - на уровень муниципальных районов. Соответственно возникает имущественный передел и возникает реальная опасность развала созданной системы снабжения населения жизненно важными услугами и резкого увеличения тарифов на них, прежде всего в отдалённых, малонаселённых районах.

Остро встает кадровая проблема. Если бухгалтеров для ведения поселковых бюджетов можно будет найти и обучить, то поиск претендентов на пост глав дотационных администраций в депрессивных районах с минимальным бюджетом может обернуться невыполнимой задачей. Новая нагрузка ляжет и на депутатов районных дум и советов – они теперь должны будут самостоятельно устанавливать ставки и сроки сбора местных налогов. По их просьбам в Волгоградской облдуме уже приступили к подготовке методички по этим вопросам. Нелегко придется и вновь избранным главам районов – а таких 2/3 от общего числа районов области - им придется с колес вникать в проблему реализации закона об МСУ параллельно с освоением новых для себя обязанностей.

А дальше крутитесь как хотите

Но самым больным вопросом для региональных и местных властей остается финансовое обеспечение реформы. По оценкам начальника главного финансово-казначейского управления администрации Волгоградской области Сергея Сазонова: «Для введения ФЗ№131 в облбюджете пришлось дополнительно предусмотреть 7,5 млрд. руб. 40% этой суммы пойдет на обеспечение пожарной безопасности, 30% - на реализацию льгот, установленных местными законами, 11% - на приобретение подвижного состава, автомобильного транспорта, 5% - на формирование и содержание вновь организуемых органов МСУ, прочие - на внедрение новых инструкций по бухучету, оформление прав собственности на имущество, на формирование резервных фондов».

Согласно новому закону, передача ряда функций на уровень МСУ должна подкрепляться соответствующими финансовыми потоками. Однако все без исключения аналитики сходятся в том, что оставленных в распоряжении местных властей земельного налога и единого налога на вмененный доход не хватит даже на небольшую часть вмененных функций. Большинство российских районов, а теперь и муниципальных образований, городских округов и поселений — дотационные. Говорит управделами администрации Дубовского района Владимир Сычев: «Финансовое обеспечение реформы для нашего дотационного на 80% района - самый больной вопрос. Мы прекрасно осознаем, что денег в бюджете больше точно не станет. Ставропольский опыт показывает, что ни к чему хорошему реформа пока не привела. Недаром многие регионы России принимают решение отсрочить ввод ФЗ № 131».

При нынешних межбюджетных отношениях, когда центр забирает себе порядка 60% налогов с территорий, не создается достаточной финансовой базы для их самостоятельности. В идеале необходимо запускать принцип региональной конкуренции в борьбе за источники доходов, но тогда многие поселения могут просто умереть. И поэтому даже при реформе МСУ будет сохраняться принцип дележки бюджетного пирога методом сглаживания межрегиональных диспропорций. Сильные регионы по-прежнему будут кормить слабых. Нина Иванушкина говорит: «Мы понимаем, что денег больше не станет. Основные статьи расходов нам помогут покрыть из облбюджета, а сверх того скажут - сами крутитесь, как хотите». При этом даже на сегодняшний день объем невозвращенных муниципалитетами кредитов растет, сроки их возврата продлеваются.

Недофинансирование районов и поселений из облбюджета может стать основой для конфликта между губернатором и вновь избранными руководителями муниципальных образований. Об этом «ДП» предупреждала в статье «Сельская фронда» («ДП»№ 39, октябрь 2005). Губернатор отреагировал немедленно, опровергнув «поспешное мнение некоторых экспертов о том, что результаты выборов помешают реализации Федерального Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на территории Волгоградской области». Однако поспешность реакции губернатора показывает, что эксперты затронули действительно больную тему.

Забыли про физкультуру

Сложности на федеральном уровне возникли и при юридическом оформлении проводимой реформы. Для реальной самостоятельности муниципальных образований, городских округов и поселений им необходимы были четко прописанные сферы ответственности. Затруднительным и не поддающимся унификации по регионам оказалось даже простое перечисление всего набора функций, которые должны были отойти к властям МСУ. Во избежание дальнейших споров, в том числе финансовых, между регионами на уровне федерального центра было решено спустить сверху единую модель полномочий. В итоге, ставропольский эксперимент показал, что недоучтены полномочия органов МСУ в области в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства.

Политические причины реформы МСУ изначально базировались на признании необходимости разделения функций и финансов между федеральным центром и регионами России. На этапе зарождения идеи местное самоуправлением задумывалось как опора для центра в борьбе с региональными властями, с губернаторскими элитами. После трагических событий в Беслане президент РФ В.Путин выдвинул, а парламент поддержал идею назначения губернаторов. И необходимость в существовании союзника в борьбе центра с регионами отпала сама собой. В силу отсутствия острой политической важности реформа МСУ начала буксовать. Отсюда неспешность в проработке мелких деталей и конкретных инструкций, разрешение отсрочки на введение реформы МСУ для регионов.

Егор Дорошенко сравнивает реализацию муниципальной реформы с корпоративным капустником на сцене Большого драматического театра: актеры устали и играют вполсилы, зрители ожидали чего-то более серьезного, и никто не знает, когда и чем это закончится. Правда, выделяя некоторые положительные моменты от ее проведения, население удаленных от центра поселений перестало чувствовать себя окончательно забытым, в большинстве районов глубинки начался процесс приведения в порядок учета муниципальной собственности.

Начальник финансового управления администрации Суровикинского района Татьяна Полубоярова, выступая на публичных слушаниях по проекту регионального консолидированного бюджета на 2006 год, сказала: «Наложение реформы МСУ на другие реформы, ее несогласованность с налоговой и бюджетной политикой ведут к нестабильной ситуации в местных бюджетах». А вновь избранный глава Николаевского района Александр Ткаченко сказал на тех же слушаниях: «Проблем в районах много, но по-настоящему сейчас нас волнует только одна – жизнь в условиях ФЗ №131. Наделив местные власти рядом дополнительных полномочий и не дав достаточно ресурсов для их исполнения, нас практически поставили на колени». И обратился к облдуме с просьбой точно в срок принять новый бюджет, чтобы хотя бы так облегчить переходный период и создать основу для формирования местных бюджетов.

  

Татьяна ТАРАКАНОВА, г. Волгоград. Газета «Деловое Поволжье», № 40, 24 октября 2005 г.