осталось в руках государства

Детская шутка-загадка: «Что это такое: туда, сюда, обратно – тебе и мне приятно?». Догадались? Нет, это не то, что вам в первую очередь пришло на ум. И даже не качели, как написано в ответе к загадке. Это реформа местного самоуправления во Владимирской области. Вернее, две абсолютно противоположные по смыслу реформы за один год.

ЧЕХАРДА

Первая реформа проводилась областной властью с целью укрупнения округов. Понятно, для чего: чем меньше в регионе глав и депутатов, тем для «Белого дома» меньше хлопот по проталкиванию своего кандидата на выборах и тем легче им потом управлять.

Чиновники обладминистрации и Заксобрания ездили по городам и весям, уговаривая местных руководителей согласиться на упразднение их должностей. Написали и приняли кучу областных законов и подзаконных актов, в десятки старых внесли изменения. В газете «Владимирские ведомости» разъясняли, как уменьшение количества административных органов осчастливит население (в одной публикации подобного рода аргументацию давал губернатор). В итоге во всей Владимирской области стало 70 органов местного самоуправления и, соответственно, столько же планировалось избрать новых глав МС.

И вдруг из Москвы всем регионам приходит указание подготовиться к реформе местного самоуправления по так называемому «закону Козака». Как заявил представитель Президента РФ по ЮФО Дмитрий Козак, «на каждом сантиметре Российской Федерации должно быть местное самоуправление». По его замыслу, страна должна быть накрыта лоскутным одеялом из городских округов, муниципальных районов и поселений.

(Для тех, кто забыл: муниципальный район – это большая территория, на которой находятся городские и сельские поселения. А городской округ – это поселение, которое обладает функциями и поселения, и муниципального района).

То есть, вся работа по укрупнению округов пошла прахом. Надо «разукрупнять». Областные руководители взгрустнули и попытались выторговать у Центра разрешения в порядке исключения оставить Владимирской области имеющийся порядок формирования органов МС. Москва ответила отказом. Не подчиниться, как это сделали 20 других регионов, нельзя – вот-вот президент должен был назначить губернатора.

Работа с главами и законами спешно пошла в обратном порядке. В газете «Владимирские ведомости» появились разъяснения, как жизненно необходима населению реформа местного самоуправления, когда в каждой деревне будут органы власти (в одной из публикаций это очень убедительно доказывал губернатор). И, наконец, в октябре нынешнего года в нашем регионе избрали 127 глав местного самоуправления.

Такую работу по реформированию органов местного самоуправления «сверху», какая была проведена во Владимирской области, президент Фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева назвала чехардой. Почему такая чехарда стала возможна? У Н.Косаревой на это есть ответ. Дальнейшее повествование – краткий пересказ видения проблемы с её точки зрения.

МЫ В НАЧАЛЕ ПУТИ ДЛИНОЮ В СТО ЛЕТ

Не бывает эффективной экономики без демократии. Особенно это понятно на примере местного самоуправления. ЖКХ – это святая святых местного самоуправления. Невозможно из Москвы решить за население других городов России, колодец им нужно построить, водокачку или теплоцентраль.

Такие базовые демократические институты как «местное самоуправление» не формируются за период жизни одного человека. Надежда Косарева утверждает, что наш с вами горизонт – лет сто. Потому что в странах развитой демократии к институту местного самоуправления шли лет 300-400. А Россия вышла на столбовую дорогу всего лишь лет 15 назад, и то бредёт зигзагами. Конечно, в дореволюционной России земства и другие формы самоорганизации имели свою столетнюю историю. Но процесс прервался на 70-80 лет.

Мы находимся на историческом этапе формирования местного самоуправления. Если мы хотим, чтобы наши внуки жили в нормальном демократическом государстве, то надо заниматься этим сегодня. Иначе местное самоуправление и через сто лет не сформируется.

Органы местного самоуправления должны быть выборными, иметь собственный бюджет и имущество, муниципальная собственность должна быть защищена наряду с частной и государственной. Местное самоуправление – это особая форма самоорганизации населения по территориальному признаку. Ни федеральная власть, ни региональная не вправе влиять на принятие решений органами МС, так как по Конституции органы МС не входят в систему органов государственной власти. И образовываться они должны «снизу». Но наша государственная власть панически боится всего, что рождается «снизу».

ИЗ МОСКВЫ ВИДНЕЕ?

Ещё в 1995 году был принят федеральный закон, который позволял развивать институт местного самоуправления. Но на самом деле ничего или почти ничего для развития и укрепления власти на местах не делалось.

Года три назад в недрах администрации президента под руководством работавшего там Дмитрия Козака была задумана реформа МС. Идея реформы заключалась в том, что местное самоуправление – это третий уровень публичной власти. Как бы такая же власть, как федеральная и региональная, но только на более мелкой территории. Этот изначально неверный принцип лёг в основу закона, который был принят Госдумой, подписан президентом РФ и должен был вступить в действие с 1 января 2006 года.

Учёные Института экономики города (ИЭГ), руководимого Надеждой Косаревой, выступили с критикой закона ещё на стадии его разработки. По их мнению, закон выстроен по принципу «нам сверху видно всё», будто один умный человек в Центре всё распланировал для недотёп российских городов и посёлков, которые ничего не понимают и не знают. Для огромной страны одна модель, одно клише.

Кроме того, в «законе Козака» все социальные функции, все социальные программы отдали почему-то региональному уровню власти. Захочет, к примеру, город Муром разработать программу помощи многодетным семьям, исходя из возможностей городского бюджета, а ему: «Нельзя! Над этим думает департамент областной администрации и Законодательное Собрание!». Глупость несусветная!

Формирование местного самоуправления, говорит Н.Косарева, по своей логике должно исходить из желания граждан. Граждане должны решать, что им лучше: объединяться с большим городом или не объединяться. А сейчас в соответствии с «законом Козака» регионы по формальным признакам насильно лишили статуса городских округов крупные города. Рыбинск теперь не имеет статуса городского округа. Или вот нашумевшая история с г.Покровом, который в нежелании превращаться в городское поселение дошёл до Верховного Суда. Опять глупость получается!

ОТОБРАТЬ И ПОДЕЛИТЬ – ЭТО ПРОСТО. НО НЕЭФФЕКТИВНО

Сначала территорию поделили. Потом функции поделили. На бумаге вышло гладко. Но как начали делить бюджет, поняли: на всё, что так красиво понаписали, денег-то не хватает. Федерация и Субъекты Федерации оттянули «одеяло» на себя. А у муниципалитетов как не было денег прежде, так и по новому закону денег не появилось.

Тогда придумали систему трансфертов в разные уровни. Не только сверху вниз выравнивать из регионального бюджета округа, как было, но и снизу вверх. То есть, забирать деньги в виде отрицательных трансфертов у тех городских округов, которые хорошо работают и потому имеют большой бюджет. А потом отобранные денежки опять перераспределять так, чтобы у каждого поселения стало поровну. В результате получается, что у поселения собственных бюджетных источников с гулькин нос (максимум – 10-15%), а всё остальное – трансферты межбюджетные.

Например, если Покров будет в бюджете иметь денег в два раза больше, чем средний уровень бюджетной обеспеченности по региону, то у него до 50% могут отобрать в региональный фонд. Пропадают экономические стимулы!

Таким образом, федеральная власть денег не дала, но всё строго расписала, кому и что на местах делать, пообещав подкинуть деньжат в виде межбюджетных трансфертов.

Такая конструкция выравнивания, по мнению президента ИЭГ Н.Косаревой, неэффективна. Да, выравнивание необходимо, так как налоговый потенциал распределен по территориям очень неравномерно. Но это происходит потому, что федеральные законы определяют, какие налоги собирать. В других странах иначе. Например, в муниципалитетах США учреждают те налоги, которые хотят. И в результате они используют такой налоговый потенциал, который имеется на их территории. Нет у них, предположим, малого бизнеса, зато есть недвижимость – они уменьшают налоги на малый бизнес и поднимают на недвижимость. На местах виднее!

Если бы в России сделали более либеральную налоговую систему и не такое жёсткое задание по МС, может, и бюджетное выравнивание стало бы не нужно.

ДАЙ ГУБЕРНАТОРАМ ПАЛЕЦ – ОТКУСЯТ РУКУ

Губернаторы уразумели, что новый закон о МС почти ничего у них не забирает на местный уровень, а, наоборот, позволяет ещё глубже запустить мохнатую государственную лапу в негосударственные дела. И стали требовать: «Если нас назначают, то позвольте и нам «регулировать местное самоуправление».

Началось постепенное внесение регионами поправок в уже принятый закон. Например, дали право Субъектам Федерации принимать участие в определении формы управления в органах МС и включать представителя областной власти в комиссию по отбору руководителя местной администрации на конкурсной основе (в случае, если мэр не избирается, а нанимается по контракту).

Так региональная власть получила возможность влиять на местное самоуправление, превратив его, по сути, в «местное регионоуправление». Нарушение Конституции очевидно.

НА КОГО НАДЕЖДА?

А закончилось вмешательство регионов тем, что с подачи депутата Госдумы от «Единой России», бывшего сотрудника ФСБ, действие закона вообще отложили до 1 января 2009 года, то есть когда пройдут президентские выборы. Региональной власти разрешили самой определять, будет ли с 2006 года формироваться местное самоуправление по-новому и в каком объёме, или всё останется как прежде до 2009 года.

Но в стране уже образовано 2 тысячи городских и 19 тысяч сельских поселений (из них 13 тысяч новых), 535 городских округов и 1800 разных спальных районов. До ноября везде прошли выборы новых органов власти. Избран огромный депутатский корпус – порядка 100 тысяч человек. И вся эта колоссальная работа, получается, была проведена зря?!

Двадцать российских регионов, которые не послушались указаний Центра и не начали подготовку к введению закона о МС с 2006 года, оказались в более выгодном положении. Зато остальные 65 «послушных» регионов «сели в лужу».

Обманутым осталось население, которому сказали, что им дают инструмент влияния на процесс принятия решений (по крайней мере, на местном уровне). В законе перечислены эти инструменты влияния: публичные слушания по градостроительным решениям, по социально-экономическому развитию, по бюджетному процессу, территориальное общественное самоуправление и другое. Ждать, что эти инструменты гражданского общества будут внедрять с федерального уровня, не приходится. Надежда на депутатов, они должны требовать, чтобы перед принятием бюджетных решений проводились открытые публичные слушания на уровне поселений.

ВЛАСТЬ ВЫКОПАЛА СЕБЕ ЯМУ

Отсрочка реформы местного самоуправления до 2009 года – очень плохо, считает Надежда Косарева. Сотрудники возглавляемого ею института критиковали «закон Козака», как содержащий антиконституционные нормы и приводящий к огосударствлению местного самоуправления. Старались внести в него какие-то изменения, поправки, показать его отрицательные стороны, чтобы предусмотреть что-то, «соломку подстелить»... А того, что, в конечном итоге, после такого огромного замаха федеральная власть передумает и отложит действие уже вступившего в силу закона – даже представить не могли. Приостановка этого закона откладывает в долгий ящик вообще саму тему местного самоуправления. Исчезла возможность обсуждать, влиять, изменять что-то и улучшать ситуацию.

Вернуться к этому вопросу в 2009 году, будет очень сложно. К реформе местного самоуправления в течение запланированных пяти лет никто не будет готовиться, это, несомненно. Как не готовились к реализации закона с 1января 2006 года, хотя времени было достаточно. Не готовились, потому что уже прошёл слух, что реформу отложат. И её действительно отложили. А 1 января 2009 года скажут: «Отложим еще лет на пять. У нас же много вопросов нерешённых». В этом свете становится ясно, почему сама Федерация никак не могла «родить» закон о разграничении имущества, без которого закон о МС не работает.

Центр решил отложить реформу МС, когда уже были объявлены выборы. А по нашему избирательному законодательству объявленные выборы отменить нельзя. Федеральная власть попала в конституционно-законодательную яму, которую сама выкопала. И это сильно её дискредитирует и перед региональными властями, и перед муниципальными, и перед населением. Что это за федеральная власть, которая сама не знает, чего она хочет, и которая позволяет себе изменять стратегические решения таким образом, в середине пути?!

По материалам семинара Клуба региональной журналистики, проект общественной организации «Открытая Россия».

  

Наталия НОВОЖИЛОВА, г. Владимир. Владимирская газета «Томикс», № 46, 25 ноября 2005 г.