- Начну с того, что о реформе местного самоуправления заговорили еще три года назад, в 2002-м. С этого момента законодательно она понимается как третий уровень публичной власти. Мы же с самого начала подходили к реформе самоуправления как к институту гражданского общества, как к форме самоорганизации населения по территориальному признаку. В данном случае местное сообщество объединяется для решения собственных вопросов и создается форма самоуправления. В Конституции определено, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Поэтому эта реформа просто определила власть на местах.

Закон, который был написан по этому поводу, в целом выстроен неплохо, это продуманный процедурный инструмент. Однако продумывали его из единого федерального центра. Какой-то "умный" человек в центре сидит и думает, что для всех регионов существует одинаковая модель. Как сказал Дмитрий Козак, "на каждом сантиметре России должно быть местное самоуправление", поэтому мы должны покрыть всю территорию страны сеткой либо городских округов, либо муниципальных районов, либо поселений. Муниципальный район - это такая большая территория, на которой находятся поселения либо сельские, либо городские. А городской округ - это поселение, которое обладает функциями и поселения, и муниципального района. Причем закон жестко поделил функции за каждым типом муниципалитета. Вроде, все красиво запланировали. Но есть много замечаний по этому поводу. Дело в том, что, согласно федеральному закону, все социальные программы отдали только региональному уровню власти. Если быть точнее, на муниципальном уровне нельзя заниматься социальными программами по этому разграничению полномочий. Получается нонсенс: исходили из какой-то макрологики федерального уровня и не учитывали местные особенности.

Хотели так: сначала территорию поделили, потом - функции, теперь бюджет поделим. А как бюджет начали делить, поняли, что денег на исполнение всех полномочий в процессе разграничения между федерацией, регионами и муниципалитетами не хватает. В итоге, "одеяло" оттянули на себя федеральный центр и регионы. А муниципалитетам денег снова не осталось.

Тогда придумали систему трансфертов в разные уровни. Не только сверху вниз выравнивать поселения, вновь образованные из регионального бюджета, но и снизу вверх. У тех городских округов, у которых бюджет большой, хороший, они и работают - у них отбирают в виде отрицательных трансфертов этот бюджет и опять его перераспределяют. В результате получается, что там собственных бюджетных источников, у этого поселения, с гулькин нос. Максимум - 10-15%, а всё остальное - межбюджетные трансферты. Муниципалитет есть, а вот бюджета у него нет. Вот такая очень странная конструкция местного самоуправления и была принята в виде закона 131, который должен вступить в силу с первого января 2006 года.

Дальше в закон начинают вносить поправки. Начался, скажем так, второй акт во всей этой истории. Регионы лишили права избирать губернаторов. Затем постепенно стали давать право субъектам определять, какая будет форма управления в муниципалитетах, дали право руководить администрацией на конкурсной основе. А закончилось всё это тем, что действие закона о местном самоуправлении приостановлено до первого января 2009 года, то есть до послепрезидентских выборов. Если говорить совсем формально, то отложили создание этих новых поселений. Меж тем почти во всех новых поселениях выборы уже прошли. Избран депутатский корпус, который около ста тысяч человек. А теперь всем, кто ходил на выборы, сказали: "Вы, субъекты федерации, сами решайте, что вы хотите: будут у вас до 1 января 2009 года эти поселения или не будет их, или по-старому будут муниципальные районы выполнять все функции этих поселений". Задумка была огромная, а результата мы практически не имеем. Выходит, до 2009 года регионы будут самостоятельно решать, продвигаются ли они по пути формирования местного самоуправления или они оставляют все как есть.

- Надежда Борисовна, в законе о местном самоуправлении вообще нет ничего положительного?

- Единственным положительным, но побочным (!) эффектом этой реформы, стало то, что благодаря всему этому процессу, наконец-то, подняли тему нефинансирования федеральных и региональных мандатов. То есть когда на федеральном или региональном уровне принимали решение, скажем, дать бесплатное жилье такой-то группе населения - и без всяких денег, без всякого обеспечения налогами или трансфертами бюджетными, это вменялось в обязанность муниципалитета. Бюджета у них на это не хватит никогда в жизни. И эта тема была услышана. Вскрыта проблема того, что население практически никак не влияет на процесс организации местного самоуправления. Правда, она так и осталась нерешенной (население избрало депутатский корпус, который остался без каких-либо полномочий на ближайшие годы). Вскрыта проблема муниципальной собственности: что с ней делать при разграничении полномочий? И это при том, что Конституция защищает муниципальную собственность наряду с частной и государственной. Но одним росчерком пера (пусть даже федерального закона) сказали, что "мы у вас отобрали школы и больницы, и теперь это региональная функция. Бесплатно передайте муниципальную собственность в государственную собственность". Это противоречит Конституции.

По сути дела, обманутым осталось население, которому сказали, что дадут инструмент влияния на процесс принятия решений (по крайней мере, на местном уровне), и не дали. И всё это проходит как-то так достаточно закамуфлировано. Ничего открыто не обсуждается. По крайней мере, те инструменты, которые в законе о местном самоуправлении перечислены: публичные слушания по градостроительным решениям, по социально-экономическому развитию, по бюджетному процессу, инструменты территориального общественного самоуправления, инструменты, которые сейчас заложены в жилищном пакете, о товариществах собственников жилья. Если они не будут востребованы населением, то ждать, что их будут внедрять с федерального уровня в процессе этих реформ, не стоит.

- Что же получается: муниципальные власти есть, нормативных инструментов у них нет. Им действительно остается ждать до 2009 года, пока их не распустят?

- Думаю, все-таки не во всех субъектах будет принято решение полностью передать все полномочия поселениям и муниципальным районам. Ведь сейчас еще есть время депутатскому корпусу, вновь избранному, работать с руководством региона. Потому что по закону субъект Федерации до 1 января 2006 года должен принять свой закон и определиться, будут поселения исполнять полномочия или эти полномочия передадут муниципальным районам и городам. И в этом случае, мне кажется, что депутатский корпус может сыграть очень серьезную роль как, действительно, легитимный представитель местных сообществ.

- Надежда Борисовна, отсрочка до 2009 года - это плохо или все-таки хорошо? Потому что на местах не представляют, как жить с будущего года.

- Отсрочка - это очень плохо. Получается, эту тему отодвинули, просто сказали: "Она у нас вне повестки дня". Она консервируется на уровне отсутствия местного самоуправления. И вернуться к этому вопросу в 2009 году, я думаю, будет очень сложно. Кто сказал, что это время, до 2009 года, будет использовано на то, чтобы серьезно подготовиться к реформе местного самоуправления? К ней никто не будет готовиться. Ее просто отложили. И решать вопросы, которые сейчас остались нерешенными - как собственность делить, как бюджеты формировать - никто не будет. Когда придет время, скажут: "Ну, что теперь будем делать? Отложим еще лет на пять. У нас же вопросы нерешенные". Еще скажу о том, почему же мы не были готовы к проведению реформы с будущего года? Потому что никто не хотел к ней готовиться, исходя из того, что так и думали, что, скорее всего, ее отложат. Земля слухами полнится. Все же понимали, куда ветер дует. Поэтому сама Федерация никак не могла выпустить постановление о разграничении имущества. Времени на подготовку для решения этой реформы было достаточно. Но это время никто не использовал. Точно так же не используют и будущее время.

- Может быть такое, что по стране откладывается исполнение этого закона, а в отдельных регионах ждут его вступления как можно скорее?

- Конечно. Тем более, что федеральный закон это позволяет. То есть федеральный закон говорит субъекту Федерации: "Прими сам до 1 января 2006 года - как ты будешь реализовывать закон. Хочешь реализовывать в полном объеме - пожалуйста. Это твое право". Вообще, я думаю, что регионов 15 это сделают.

- Надежда Борисовна, глядя на перипетии реформы местного самоуправления, начинаешь сомневаться, нужна ли была эта реформа?

- Вообще я против того, чтобы у нас было единообразие в местном самоуправлении. Я считаю, что местное самоуправление - должно быть инициативой снизу. Хочет население двух уровней - ради бога, хочет одного уровня - пожалуйста, только на уровне поселений - воля ваша. То есть это должны быть какие-то модели, которые формируются самостоятельно. И совершенно не обязательно, что они должны быть одинаковы на всей территории страны.

Но что касается реформы местного самоуправления вообще, она нужна. Должна быть возможность выбора депутатов. Этого не было на поселенческом уровне. Но должен быть набор инструментов, которыми люди смогут воспользоваться. Хотят ли они сформировать на уровне поселений местное самоуправление или нет. Вот вам возможность своего бюджета, своих доходов, своих налогов и выбор своих депутатов. Не хотите - как хотите. В этом смысле, мне кажется, что реформа должна была быть, но она не должна была быть такой единообразной по инструментарию.

- Действительно, местное самоуправление должно решать свои проблемы само. И те новые люди, которые пришли к власти, должны возмущаться и требовать. Но как им требовать? Они же не выйдут на митинг. Они будут обращаться в суды. И суды им запретят.

- Может быть и такое. Потому что суды политизированы. Но можно и общественные выступления какие-то делать. Не обязательно протесты, но что-то конструктивное. Идти к тому же вашему губернатору, говорить, что "замечательно, раз мы всё это сформировали, выбрали: теперь, мол, примите закон, который оставляет эти поселения, примите закон, который оставляет поселениям хотя бы часть полномочий. То есть пока, насколько я понимаю, они все еще не успели принять свои законы, потому что поправки были приняты только в конце сентября, начале октября. Поэтому еще какая-то возможность воздействовать на процесс принятия решений существует.

- Надежда Борисовна, Вы в самом начале беседы сказали о том, что, по Конституции, местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Что это означает на практике? И в чем же тогда самостоятельность?

- По сути дела, давать трактовку Конституции может только Конституционный суд. Но в нашем базовом понимании муниципалитеты имеют собственный бюджет, органы местного самоуправления должны быть выборными, муниципальная собственность защищается наряду с частной и государственной. По всем нормам выходит, что местное самоуправление - это особая форма самоорганизации населения, которая работает, действует и существует по иным принципам, нежели государственная власть, поскольку она не входит в систему государственной власти, наделена собственным бюджетом и наделена собственностью. У меня именно такое понимание. Ни регионы, ни федеральный центр не имеют права влиять на процесс принятия решений органами местного самоуправления, кроме как издавая нормативно-правовые документы на своих уровнях. Причем по вопросам, которые в их компетенции. Например, они не могут назначать и влиять на назначение каких-то муниципальных служащих. Хотя на самом деле это тоже нарушается в 131 законе, когда регионы могут присутствовать, например, в комиссиях, которые проводят конкурсный отбор в муниципальном районе главы администрации. Они не могут ничего сделать и с муниципальной собственностью, если она защищается наряду с частной и с муниципальной собственностью. То есть эти конституционные принципы, по сути дела, нарушаются 131 законом по каким-то базовым концептуальным основам. Но конечно, окончательное решение может принимать только Конституционный суд.

Есть смысл сказать про философию отношения к местному самоуправлению вообще. Такие базовые демократические институты, как "местное самоуправление", не формируются за период жизни одного человека. Это невозможно, потому что это - ценностный базовый институт понятия "демократия". Потому что даже в мировой практике в развитых демократиях институту местного самоуправления не меньше трехсот лет. А у нас с вами - лет десять-пятнадцать. И если мы хотим, чтобы наши внуки жили в нормальном демократическом государстве, то нам с вами сегодня надо про это говорить. Пусть у нас не получится сразу, но если мы не будем этим заниматься сегодня, то и через сто лет местное самоуправление у нас не сформируется.

- Существует ли какая-то формула, по которой должен формироваться бюджет муниципалитета? Или все будет зависеть от возможностей самого региона?

- Все давным-давно написано в бюджетном кодексе. Там ничего нового не появилось. По бюджетному кодексу субъект Федерации должен иметь фонд регионального выравнивания. Сколько он денег отчисляет, определяется непосредственно региональным законом бюджета на соответствующий год. Точно так же, как Россия распределяет между субъектами. А дальше существуют методики по распределению средств этого фонда выравнивания. На федеральном уровне - между регионами, на региональном уровне - между муниципалитетами или поселениями. Кстати, по закону, область должна иметь два таких фонда: выравнивания муниципальных районов и поселений. А муниципальные районы должны иметь фонд выравнивания поселений в свою очередь. Они все друг друга выравнивают со страшной силой. А по 131 закону регионы оказывают поддержку еще и поселениям непосредственно (не муниципальным районам, а поселениям), но здесь уже по душевому признаку. То есть, не исходя из бюджетной обеспеченности поселений, а просто, условно говоря, рубль на душу населения.

Это не во всех странах так. Например, в Штатах в муниципалитеты вводят те налоги, которые они хотят. И в результате они используют такой налоговый потенциал, который у них есть на их территории. У них получается реальная налоговая база. А у нас, поскольку такая налоговая система сверху вниз выстроена, налоговая база очень неравномерно распределена. Это является причиной того, что всех приходится выравнивать. Поэтому, если бы мы более либеральную налоговую систему сформировали, может, и выравнивать не надо было бы.

- Разработчики пакета документов о местном самоуправлении ожидали такого исхода событий?

- Не ожидали, нет. То есть все-таки из разговоров с политиками, которые принимали решения в тот момент, такого конца этой истории предположить было невозможно. Все, наоборот, были уверены, что закон будет принят без проблем. И мы старались внести в него какие-то изменения, поправки, показать его отрицательные стороны, чтобы предусмотреть что-то, одни словом, "соломку подстелить".

Получилось иначе. Мало того что реформа не продвигается, ее предлагают отложить на три года. Это, на мой взгляд, серьезно дискредитирует федеральную власть и перед региональными властями, и перед муниципальными, и перед населением. Что это такое за федеральная власть, которая сама не знает, чего она хочет, и которая позволяет себе изменять стратегические решения в середине пути?

МНЕНИЯ:

Дмитрий ЛЕВЧЕНКО, специалист по вопросам местного самоуправления:

- Кроме реформы самоуправления, в России прошла реформа управления на региональном уровне - теперь губернаторы не избираются, а назначаются президентом. Понятно, что и ответ за положение дел в своих регионах они будут держать перед ним, а не перед избирателями. А так как наша федеральная власть в лице президента заинтересована в продвижении в жизнь закона о самоуправлении, то именно этот факт и будет служить главным критерием оценки их работы. Думаю, поэтому некоторые губернаторы и начали усиленно внедрять закон о местном самоуправлении на своих территориях.

Александр КУЛАКОВ, директор общественного фонда "Институт самоуправления":

- Все вновь организованные муниципальные образования с момента выборов уже должны начать работу в том случае, если количество депутатов составляет две трети от необходимого числа состава представительного органа местного самоуправления.

До первого января им необходимо провести заседание органов правления, избрать председателя, принять некоторые правовые акты. Параллельно этой работе нужно разработать и принять устав.

При поддержке клуба региональной журналистики "Из первых уст" Фонда "Открытая Россия".

  

Марина БОРИСОВА, г. Кемерово. Газета «Наша газета», № 54, 09 декабря 2005 г.