Еще в 2002 году в стране начались разговоры, мол, надо бы укреплять и развивать местное самоуправление. Хотя право на местное самоуправление определено еще в Конституции. И старый закон 1995 года о развитии местного самоуправления создавал базовые основы для формирования такого института. Так что же такое "институт местного самоуправления" - институт гражданского общества или публичная власть?

Реформа, которую мы сейчас проводим, концептуально базируется на подходе к местному самоуправлению как к третьему уровню публичной власти. И в Конституции определено, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Поэтому эта реформа выстраивалась для формирования третьего уровня местной власти, по сути дела, исходила из того, что это просто власть на местах. Есть федеральная власть - власть во всей стране. Есть региональная власть в субъектах Федерации - государственная власть на территории региона. Есть местная власть, которая тоже власть, только на территории более мелкой.

Закон вступает в силу 1 января 2006 года. Он исходит из того, что с точки зрения наших руководителей на федеральном уровне, надо как-то более эффективно организовать систему местной власти для решения социально-экономических вопросов на местном уровне. Минус разве только в том, что для всех модель одинаковая, формальная, клише. Всю территорию страны покрывают сеткой либо городских округов, либо муниципальных районов, либо поселений. Муниципальный район - это такая большая территория, на которой находятся поселения либо сельские, либо городские. А городской округ - это такое поселение, которое обладает функциями и поселения, и муниципального района. Причем очень жестко поделены все функции местного самоуправления за каждым типом муниципалитета. За районами - инфраструктура межрайонная, клубы, например. А за поселениями - инфраструктура только внутрипоселенческая. Клуб им уже нельзя иметь. А городской округ - это сумма жестких функций муниципалитетов и жестких функций поселений.

Почему-то все социальные функции, все социальные программы отдали только региональному уровню власти. Теперь, по этому разграничению полномочий, на муниципальном уровне нельзя заниматься социальными программами. Нонсенс, однако! Сначала поделили территорию, потом функции, теперь бюджет. А денег, как всегда, не хватает: "одеяло" все равно оттянули на себя Федерация и регионы. А муниципалитетам опять средств не осталось. Если учесть, что доходы разных муниципалитетах еще сильно дифференцируются, то в результате получается, что все равно надо каким-то образом все эти средства между муниципалитетами перераспределять. Тогда придумали систему разных трансфертов в разные уровни. Не только сверху вниз выравнивать поселения, вновь образованные из регионального бюджета, но и снизу вверх. У тех зажиточных городских округов, например, отбирают деньги в виде отрицательных трансфертов и перераспределяют этот бюджет. Собственных бюджетных источников у поселения максимум - 10-15%, а всё остальное - межбюджетные трансферты. Такая конструкция местного самоуправления была принята в виде закона 131, который должен вступить в силу 1 января 2006 года.

Но и это еще не все. Когда регионы узнали, что им теперь будут назначать губернаторов, и возмутились: "Нас будут назначать, а этих будут выбирать? У них еще и бюджеты какие-то будут свои собственные?" Так возникла региональная позиция "если нас назначают, то и вы, пожалуйста, дайте нам возможность регулировать муниципалитеты". И началось постепенное внесение поправок в этот закон, субъекты Федерации шаг за шагом отвоевывали право принимать участие в определении формы управления в муниципалитетах, участвовать в комиссиях по отбору, руководить администрацией на конкурсной основе. Предусмотрены разные модели: может быть мэр выборный, может быть мэр по контракту (сити-менеджер). Словом, изменения в это законодательство дают субъектам всё больше и больше возможностей влиять на этот процесс.

А закончилось тем, что введение закона растянули на три года, практически отложили до 2009 года, то есть до "после президентских выборов". Плюс сказали: "Вы, субъекты Федерации, сами решайте: будут у вас до 1 января 2009 года эти поселения или не будет их, или по-старому будут муниципальные районы выполнять все функции этих поселений". Практически до 1 января 2009 года регионы будут принимать самостоятельные решения, продвигаются ли они по пути формирования местного самоуправления или они практически остаются на том же самом уровне. Башкортостан, кстати, вошел в первую десятку вступивших на путь реформы.

Положительным эффектом этой реформы стало поднятие темы нефинансируемых федеральных и региональных мандатов. Когда принимались федеральные и региональные законы о бесплатном жилье для какой-то группы населения, без всяких денег, без всякого обеспечения налогами или бюджетными трансфертами, муниципалитетам предписывалось предоставлять такое жилье. Огромное число таких нефинансируемых мандатов висит на муниципалитетах, бюджета у них на это не хватит никогда. А социальное возмущение, в результате, всегда направлено на них: "почему же они не исполняют эти федеральные законы?" И этот вопрос сейчас прозвучал очень четко.

Вскрыта проблема того, что население практически никак не влияет на процесс организации местного самоуправления. Граждане избрали депутатский корпус, который остался без каких-либо полномочий на ближайшие годы. Не решена проблема муниципальной собственности. Формальный подход, что собственность следует за полномочием, противоречит Конституции: Основной закон государства защищает муниципальную собственность наряду с частной и государственной. И росчерком пера, даже пусть федерального закона, сказать, что "мы у вас отобрали школы и больницы. Теперь это региональная функция. Бесплатно передайте муниципальную собственность в государственную собственность" - это антиконституционно.

В ходе обсуждения этой реформы вскрыто много проблем, и ни одна из этих проблем пока не нашла своего решения. И, по сути дела, всё это отложено до новых президентских выборов. Поэтому тема местного самоуправления представляется на сегодняшний день чрезвычайно важной для обсуждения. Населению сказали, что ему дадут инструмент влияния на принятие решений (по крайней мере, на местном уровне), и не дали. И всё это проходит как-то так достаточно закамуфлировано, не выявлено, не обсуждено. По крайней мере, те инструменты, которые в этом законе перечислены: инструменты публичных слушаний по градостроительным решениям, по социально-экономическому развитию, по бюджетному процессу, инструменты территориального общественного самоуправления, инструменты, которые сейчас заложены в жилищном пакете, о товариществах собственников жилья, - если они не будут востребованы населением, то ждать, что их будут внедрять с федерального уровня в процессе этих реформ, абсолютно не приходится. Потому что все эти реформы сворачиваются. И даже то, что в законодательстве право дано гражданам - если его население само не будет брать и использовать, это всё может даже быть ликвидировано, в конечном итоге, и на бумаге.

Автор благодарит за помощь в подготовке материала Президента фонда "Институт экономики города" Надежду Косареву и Клуб региональной журналистики "Из первых уст".

  

Людмила ЛЕСУНОВА, г. Уфа. Информационное агентство "Башинформ", 15 декабря 2005 г.