Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России отодвинута еще как минимум на год: Госдума перенесла сроки, предоставленные гражданам для выбора способа управления многоквартирным домом с января 2007 года на январь 2008 года.

Официальные причины такого решения - отсутствие должной конкуренции среди управляющих компаний и неготовность россиян сделать свой выбор. Аналитики добавляют к этому еще и неподготовленность законодательной базы. Например, в регионах до сих пор нет ясности в определении сроков предоставления собственникам многоквартирных домов придомовых территорий и земли под домами, без чего нельзя в полной мере управлять жилым зданием. Кроме того, не понятно, как вести себя жильцам неприватизированных квартир. Как будут заключаться договора между жильцами и потенциальными управленцами? И наконец, большая часть населения вообще не представляет, о каком управлении идет речь.

Почему при семидесятипроцентной приватизации управление жилфондом до сих пор в руках органов власти? С каких пор граждане сами должны отвечать за состояние крыш, чердаков лестниц и подвалов в своих подъездах? В какую прорву уходят деньги, которые мы каждый месяц платим коммунальщикам? Обо всем этом рассказывает директор направления "Городское хозяйство" Фонда "Институт экономики города" Сергей СИВАЕВ.

Как докатились мы до жизни такой

Если мы попытаемся разобраться, с чего все началось и когда именно наше ЖКХ стало таким запущенным, придется вернуться в начало 1990-х. Помните, был такой период - 1992 год, когда жилищно-коммунальный сектор остался по большому счету в роли своеобразной социальной подложки либерализации цен: коммунальные тарифы никто не приводил в соответствие с жизненными реалиями. А цены-то росли! Это привело к серьезному росту расходов бюджета на жилищно-коммунальный комплекс. Напомню, что еще со времен советского Союза население реально платило процентов двадцать от операционных затрат, связанных с предоставлением жилищно-коммунальных услуг, остальные 80% дотировались за счет бюджета. За счет бюджета же строились все основные фонды. Однако к 1994 году эта ситуация еще усугубилась в силу того, что цены выросли еще, а коммунальные тарифы были по-прежнему заморожены. Выход из сложившейся ситуации законодатели видели главным образом в изменении финансовой политики. А для этого необходимо было изменить формы собственности в жилищно-коммунальном секторе: приняли закон о приватизации. В итоге в жилищном секторе сложилась совершенно уникальная ситуация, аналогов которой по сей день нет нигде, кроме постсоветского пространства: местами мы собственники, местами - нет, но управляет нами, как и прежде, государство. Кто и как платит за коммуналку - не известно.

В 1998 году грянул финансовый кризис. В очередной раз случилось так, что тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения замерли до 2002 года. В это время цены на прилавках увеличились в четыре раза, тарифы в ЖКХ тоже выросли - процентов на 30%. К чему это привело? Мы получили колоссальный недоремонт коммунальной инфраструктуры. Про жилье и говорить нечего, потому что его капитально не ремонтировали никогда. Доходов в системе ЖКХ до 2002 года практически не было даже на операционные расходы. Коммуналка стала ветшать особенно агрессивно. Плюс огромная кредиторская задолженность.

Параллельно этому процессу в стране в эти же годы был принят курс на сокращение бюджетного дотирования. И если в 2002 году население платило порядка 53% от стоимости жилищно-коммунальных услуг, а все остальное были дотации, то сегодня в среднем по России население оплачивает 94%. Много территорий, где население оплачивает 100%. Нужно учитывать, что это платежи граждан, не имеющих ни льгот, ни субсидий.

За последние четыре года мы прошли такой болезненный процесс тарифного роста, а особых изменений в ЖКХ не почувствовали. Получилась масса нерешенных проблем, которые в итоге связаны с конечной стоимостью жилищно-коммунальных услуг. В чем дело? У нас во многих коммунальных секторах, в частности электроэнергии, водоснабжении, в меньшей степени теплоснабжении, тарифы для разных групп потребителей разные. То есть для промышленности выше, для населения ниже. Хотя с точки зрения затратных компонент должно быть как раз наоборот. Потому что в розницу населению доставить услугу выходит куда как дороже, чем оптом продать промышленности. По существу, промышленность по-прежнему дотирует население. С экономической точки зрения это абсолютная глупость, которая искажает очень многие вещи на рынке. Проблема этой диспропорции очень остро стоит в той же электроэнергетике. Потому весь энергетический "крупняк" всячески лоббирует вопрос, связанный с повышением цен именно для населения, с тем, чтобы такое перекрестное финансирование с высокого напряжения на низкое исчезло. А вот вторую, более легкую, задачу (потому что первая задача требует изменений основ, а вторая задача носит административный характер) - оптимизации бюджетных расходов - мы решили. Причем мы решили ее даже с запасом, потому что, понятно, что вся неэффективность административного функционирования комплекса сейчас переложена на население, которое заставили платить за все.

Чиновникам, на самом деле, не очень интересно решать задачу с изменением форм собственности в жилищно-коммунальном секторе по одной простой причине: это предполагает ограничение административных полномочий. То есть мы говорим, что этот сектор должен уйти в рынок, значит, административное начало в секторе сократится. Какой чиновник будет заниматься мазохизмом, сокращая собственные полномочия? Потому этот вопрос и решается крайне плохо.

Власть не отдает коммуналку бизнесу

Теперь есть некие предпосылки для того, чтобы население подумало, за что оно все-таки платит деньги. И если у него есть какие-то ресурсы для изменения этой ситуации, то как эти ресурсы можно задействовать. Подчеркну еще раз мое глубокое убеждение, что власть на местном уровне, то есть та власть, чьи административные полномочия обрезаются, в данном случае это органы местного самоуправления, объективно не очень заинтересована в том, чтобы ЖКХ становилось рыночным сектором. Потому что это играет против их личных интересов. То есть прекращается возможность манипулировать людьми в период выборов, потому что доступ к почтовому ящику через ЖЭО - это серьезный инструмент воздействия: закатать тот же асфальт в нужном месте перед выборами и так далее. То есть это самый настоящий политический ресурс, который при умелом использовании может успешно разыгрываться. А формирование рыночных отношений все усложняет, и главным образом то, что местные власти могут перестать быть главными игроками.

В то же время появились реальные интересы у бизнеса. И появились, надо сказать, давно: еще в 1993 году перед президентскими выборами. В ЖКХ, помним, уже тогда все было настолько плачевно, что разобраться самостоятельно власть с этим никак не могла. Основные фонды изношены, денег нет… Как быть? Нужно было с кем-то поделить политическую ответственность за все происходящее. Вот тогда те, кого сегодня ругают и называют олигархами, такую политическую ответственность с властью и поделили. Чубайс сказал: "Мы создадим "Российские коммунальные системы". Потанин сказал, что мы создаем своего оператора в коммунальном секторе под название "Новогор". Вексельберг появился, Дерипаска и так далее. На тот момент крупный капитал осознавал, зачем он пришел в этот беспросветный сектор. Естественно, было некое стратегическое понимание, что такой способ хозяйствования когда-нибудь кончится, и в коммуналке можно будет делать деньги, основываясь не на сверхприбыльности, а основываясь на прогнозировании относительно низких рисков и на больших финансовых потоках. И надо сказать, в общем, путем проб и ошибок он все-таки прошел некую историю. В разных компаниях эта статистика может быть разная - успехов и неудач, но есть опыт. Сейчас в коммунальной и жилищной сферах происходит достаточно много интересных вещей, как раз связанных с противоборством существующих административных систем и бизнесом.

Начнем с того, что это просто разные собственности. То есть во всем мире жилье - это, в общем-то, забота и ответственность тех, кто в нем живет. Потому что частного сектора в мировом жилищном фонде процентов девяносто. И только десять процентов - это сектор наемный. Понятно, что и структура жилья у нас уникальная: доля многоквартирного жилья где-то чуть меньше 70%. Во всем мире, если многоквартирное жилье составляет хотя бы 20%, то это уже много. В европейских странах народ предпочитает жить в домах семейного типа. В России все по-другому.

Какая же это собственность?

Мы приватизировали квартиры, а все остальное стало считаться общедолевой собственностью. На Западе первичным является право собственности на землю. То есть, если вы являетесь совладельцем здания, то, в первую очередь, вы являетесь совладельцем земельного участка. И потом из этого земельного участка вырастает та конструкция, в которой вы являетесь совладельцем. У нас же первичное право распространяется на квартиру. А уж что будет с вашей собственностью на землю… Тем временем в Жилищном кодексе продекларировано, что вы должны являться совладельцами не только дома, но и земельного участка придомовой территории.

Во всем мире каждый жилой многоквартирный дом имеет институт управления, который представляет из себя некую организацию собственников. Причем, например, в странах Восточной Европы даже нет необходимости регистрировать этот институт собственников как юридическое лицо. Просто совершенно естественно, что это неотъемлемая часть кондоминиума: есть объект недвижимости, есть собственник и есть институт управления через механизмы общего собрания, через выборы правления, через делегирование полномочий председателю правления, членам правления и так далее. Если ты живешь в этом доме, ты обязательно будешь членом этой ассоциации собственников. Твоя свобода выбора заключается в том, что ты либо живешь здесь, либо не живешь. Но если живешь, то свободы выбора нет: тогда ты и веди себя как собственник. У нас же товарищество собственников жилья (ТСЖ) интерпретируется как общественная организация. А у общественной организации первый принцип - это добровольное вхождение или не вхождение. Вы можете быть членом ТСЖ, домоуправления этого дома, а можете и не быть им. В общем, добрая половина наших бед в том, что конструкция, которую мы создали, с такими химерами, что разобраться в ней достаточно тяжело. Поэтому на данном этапе законодателям необходимо пересмотреть и проработать те разделы Жилищного кодекса, которые и связаны с вопросами управления многоквартирными домами.

Коммунальная инфраструктура - это дело органов местного самоуправления, публичной власти. Все, что связано с коммунальным сектором - это естественные локальные монополии. У нас есть некие альтернативы, но больше умозрительные, чем практические, связанные с тем же отоплением, с созданием его альтернативы. Но они больше теоретического свойства, нежели практического применения. Поэтому цикл теплоснабжения - это тоже, по существу, монополии, когда мы говорим о центральном теплоснабжении, если, конечно, к "буржуйке" не перейти. То же самое с электричеством и газом. Монополия. А раз монополия, значит, ее надо регулировать. И вопрос тарифного регулирования монополий - это ключевой вопрос нормальных рыночных инструментов. В том, что связано с жильем, с управлением жильем, никаких монополий быть не должно. Это потенциально высококонкурентный сектор. Причем сектор со стабильным спросом. Здесь абсолютно реально развитие конкурентных отношений. Во всем мире именно так и происходит. А там, где конкуренция, понятно, что существует договорная цена, а не тарифное регулирование. Поэтому экономические основы хозяйствования совершенно разные.

Еще одна принципиальная особенность состоит в том, что на самом деле коммунальный и экономический сектора по отношению друг к другу находятся в конфликте интересов. Потому что экономическая задача коммунального сектора - продать как можно больше ресурсов, получить максимальные доходы при фиксированной норме доходности. А задача тех, кто занимается управлением, содержанием жилья - обеспечить комфортность при минимальных расходах ресурсов для того, чтобы быть конкурентоспособным. С этой точки зрения они выступают антиподами. То есть одним нужно продать побольше, а другим нужно купить поменьше. Нормальная рыночная среда. В этой ситуации они должны работать в контрактных отношениях, у них разные интересы. И это принципиально важно. Вот когда мы получим такую ситуацию в нашем жилищно-коммунальном комплексе, когда эти стороны будут реально конфликтовать, только тогда можно будет говорить о том, что ситуация развивается позитивно.

Как это выражается в цифрах? Вы знаете, что норматив потребления холодной и горячей воды у нас в среднем по стране величина от двухсот до четырехсот литров на человека в день. Это 40 ведер воды. Трудно себе представить, что средний человек способен столько оприходовать. Однако если поставить домовой счетчик, он вам такую цифру и покажет. Это "плавающие" подвалы, это текущие санитарные бачки, это капающие краны. Это просто никому не надо, в том числе, жителям. Потому что мы не задумываемся, насколько сильно это бьет по нашим карманам. То же, даже еще более дорого, - проблемы, связанные с теплонеэффективностью (с потерей тепла в жилфонде). Потери доходят до 30% - 35%. И это далеко не только проблема стен и окон. Их - тоже, но это и проблема открытых подъездов, не отрегулированной вентиляции. Перечислять то, что течет и выдувается, можно бесконечно.

Ни денег, ни конкуренции

Кто у нас заказывает музыку? Власть. То есть, как уже говорили выше, существует монополия заказа. Сегодня мы декларируем, что у нас каждый собственник может создавать ТСЖ и самостоятельно заказывать услуги для каждого дома. На самом деле 90% услуг для так называемого муниципального жилищного фонда продолжают заказывать властные органы. Потому что, на самом деле, муниципальный жилищный фонд - это не дома, это неприватизированные квартиры. Более того, чтобы подчеркнуть всю несуразицу ситуации, следует отметить, что в подавляющем большинстве этот самый муниципальный жилфонд находится в хозяйственном ведении у муниципальных унитарных предприятий. А согласно Гражданскому кодексу, в хозяйственном ведении у МУП может находиться только государственная, либо муниципальная собственность. У нас порядка 80% частной собственности обслуживается РЭУ. А дальше ситуация разворачивается таким образом, что хозяйственное ведение не подразумевает наличия договорных отношений между кем бы то ни было. Вот была модель хозяйственного ведения у власти: вы хозяйствуйте так, чтобы нечто было эффективным; собственник, который ведет хозяйство, никаких договорных отношений не заключает, никакого целеполагания не выдвигает. Получается, что жилищное унитарное предприятие в этой истории выступает так, как оно хочет. Потому что никаких юридических обязательств перед кем бы то ни было у них, по существу, нет. Такая ситуация с правовой точки зрения попросту нелегитимная. С экономической точки зрения - абсурдная. У нас говорят об укреплении права частной собственности, а у жилья право частной собственности отбирается. Между прочим, отбирается абсолютно осознанно при молчаливом согласии собственников. В жилищном секторе мы как-то забываем, что собственность - это не только благо, но и еще обременение, которое иногда заставляет нас делать какие-то серьезные вещи.

Было две идеи, которые на протяжении последних семи-восьми лет всячески пытались продвигать. Во-первых - это развитие конкурентной среды через создание службы заказчика. Подразумевалось, что нужно развить конкуренцию в сфере подрядных работ, допустить туда частный бизнес, а вот функция управления этим процессом останется за муниципальными предприятиями либо вообще за муниципальной властью. Из этой идеи, как теперь понятно, ничего не получилось. Потому что управление так и осталось административной монопольной функцией. И власть находит способы (зачастую теневые) принимать решения, кому отдать работу на подряд. На самом деле, оказалось, что сама постановка задачи была не совсем верна, потому что функция управления жилищным фондом - это бизнес-функция. Пока этой функцией управляет власть, ничего хорошего не получится. Понятно, что административные интересы - это не интересы экономические. То есть это экономические интересы для конкретных людей, а не для экономического сектора. Это одна проблема.

А вторая проблема - ставка на создание товариществ собственников жилья. Было очень много разговоров по этому поводу. На сегодня в России почти в пяти процентах многоквартирных домов созданы ТСЖ. Причем процентов 70 этих ТСЖ - в новостройках. В принципе, у тех, на чьи деньги дома строились, иного выхода и не оставалось. Это их капитал, и они озабочены тем, чтобы этот капитал не дешевел, а прирастал в стоимости. Поэтому у них есть некое понимание того, что нужно иметь какой-то институт управления. А в существующем жилье (Брежневской застройки, в панельных домах) ТСЖ - это экзотика. Здесь совершенно очевидна системная проблема. Потому что, создавая эти самые ТСЖ, какую альтернативу мы предоставляли гражданам? А альтернатива одна. Вы можете заключить договор с РЭУ, которое вас обслуживало вчера. Но только договор. Если он раньше просто без договора обслуживал, то теперь договор. В общем, прессуйте это РЭУ, выламывайте руки, не платите, заказывайте работу. Потому что второго РЭУ, которое вы могли бы выбрать, по существу, сейчас на рынке нет. Рынок - абсолютная олигополия. Во всех городах весь жилищный фонд поделен между муниципальными предприятиями. Перетоков между ними практически не существует. Либо создать натуральное хозяйство. То есть возьмите в штат себе слесаря, предположим, на 0,2 ставки, бухгалтера на 0,3 ставки. Принципиально важно понимать, что создание ТСЖ - это действительно очень важный инструмент, но это инструмент демонополизации заказа: чтобы услуги заказывались не в масштабах микрорайона, города, не властью, а конкретного дома и для конкретного дома. Это принципиально. Если мы создаем ТСЖ, как инструмент демонополизации заказа, то тогда совершенно понятны его функции, тогда понятно, что люди там не должны быть обременены большими инженерными и экономическими знаниями. Они должны понимать, чего именно хотят, объяснить: чтобы было чисто, светло, аккуратно, цветы росли, консьерж сидел. И договориться о цене - сколько это будет стоить у одного потенциального исполнителя, у другого; и в итоге выбрать того, кто ему больше подходит. А потом контролировать работу по ощущаемым показателям. Это то, что собственники жилья могут делать. ТСЖ как раз тот институт, через который они это могут делать. Не через общее собрание. Что-то будет решаться на общем собрании, что-то правлением, что-то председателем правления.

Однако для того чтобы ТСЖ создавались, нужно еще демонополизировать предложение. Сегодня мы с вами говорим, что у нас олигополия, все поделено на кусочки, и поэтому предложения нет. Потому что тот, кто сидит на одной полянке, не ходит на другую. В общем, нужно подтолкнуть процесс, связанный с тем, чтобы как-то эти "полянки" перемешать для того, чтобы организации, которые занимаются этой деятельностью, вступили между собой в конфликт, конкурентную борьбу, а мы бы как потребители выиграли.

Точной статистики нет, но, по приблизительным подсчетам, процентов 15 - 20 россиян выбрали формы самоуправления. Остальные 80%, во-первых, не очень понимают, что это такое, во-вторых, практически лишены каких-либо серьезных альтернатив. То есть сегодня выбор тех, кто его сделал, не всегда осознан.

На мой взгляд, очень опасная вещь, когда выбрать заставляют. Это как раз ситуация, когда в жилищно-коммунальный сектор могут прийти всякие "МММ", которые могут сесть на частно-финансовый поток по оплате жилищно-коммунальных услуг. Сегодня существует вероятность прихода в этот сектор людей нечистоплотных. Если не понимаете, какое решение нужно принять - не принимайте никаких решений!

Население, как правило, говорит: "Если бы мне отремонтировали мой дом, то уж тогда бы я точно взял ответственность за его содержание на себя, и вообще от власти бы отказался. Но я же знаю, что вы не отремонтируете". И власть в этой ситуации ведет себя непонятно как. С точки зрения законодательства ситуация тоже запутанная. В Жилищном кодексе написано, что капитальный ремонт и восстановление жилья - это ответственность собственников. А в переходном законе по введению Жилищного кодекса написано, что в домах, которые требовали капитального ремонта до процесса их приватизации, капитальный ремонт должны провести органы местного самоуправления. Ситуация такая, что, если оценить потребность в капитальном ремонте жилищного фонда, то даже сегодняшних консолидированных бюджетов страны при такой стоимости на одни только углеводороды потребуется два - три. То есть это не решаемая задача. И никто ее решать не будет. Отсутствие внятной политики на этот счет, мне кажется, является одной из самых ключевых проблем жилищного сектора.

Или взять проект "Доступное жилье". Не бессмысленно ли строить новое, если мы не можем обеспечить содержание текущего? Оно точно также будет завтра ветшать. Так что мы этим процессом будем заниматься бесконечно и так останемся в состоянии неудовлетворенности. У нас была программа ликвидации ветхого аварийного фонда - подпрограмма программы "Жилище" с 2001 по 2006 год. За время ее реализации объем ветхого и аварийного жилья в стране вырос (!) в два раза. А программа предполагала ликвидацию. То есть вывод-то очевиден: пытались бороться со следствием, а не с причиной. А причина - это не обеспечение нормальной эксплуатации. Это в свою очередь приводит к тому, что у нас завышено давление спроса на первичном жилищном рынке. Потому что очень часто мы хотим приобрести новое жилье не потому, что нам дополнительные метры нужны, а потому что жилье, в котором мы живем, находится просто в безобразном состоянии, в нем просто некомфортно жить. Качественное улучшение существующего жилищного фонда - это колоссальный ресурс для решения жилищной проблемы в стране. Но для этого, конечно, нужно иметь некую внятную политику.

Мы пытаемся эту задачу решить путем очередной подпрограммы "Модернизация жилищного фонда в рамках программы "Жилище". Такая концепция была подготовлена несколько месяцев назад. Она прошла согласование с федеральными ведомствами. Они, кстати, все согласились. Кроме Минфина, который пожал плечами: понятно, что в бюджет 2007 года все это уже не прошло. Хотя, если бы документ по модернизации удалось раскрутить, он был бы политически востребован: инициатива граждан вместе с государственной поддержкой сделали бы свое дело.

Подчеркну еще раз. Основная идея - формирование доступных кредитных продуктов и государственная поддержка в их формировании. Кроме этого, есть масса других вопросов, которые должны быть в этой истории решены. Это и роль бюджетных субсидий, и кому их давать, и в каких пропорциях. Вопросы, связанные с накоплением стартового капитала для ремонтов и реконструкций. Потому что банк на эти цели стопроцентную сумму под проценты не выдаст. Капитальный ремонт необходимо учитывать в программе жилищных субсидий, чего сегодня, к сожалению, нет.

Задача непростая, но она актуальная и при грамотном отношении разрешимая. В законодательстве наметились более или менее здравые подходы к ее решению. Однако если государство продолжит перекладывать проблемы жилищно-коммунального сектора на население, никакого развития происходить не будет.

МНЕНИЕ: "В Госдуме находятся несколько законопроектов, которые, по сути, представляют собой контрреформу жилищного законодательства. Принятие этих проектов позволит региональным властям фактически произвольно, без оглядки на права собственников, изымать жилища, землю, загородную недвижимость, отселять, сносить и застраивать целые кварталы. Кроме того, отменяется экологическая экспертиза проектов и фактически отменяется право граждан получать в общую долевую собственность придомовые земельные участки". Никита БЕЛЫХ, председатель федерального политсовета СПС.

При поддержке клуба региональной журналистики "Из первых уст".

  

Марина БОРИСОВА, г. Кемерово. Газета «Наша газета», № 49, 08 декабря 2006 г.