В республике Башкортостан только что прошли выборы местной власти, в 54 районах избрано 965 депутатов. Именно этим людям предстоит самостоятельно решать вопросы местного самоуправления. С начала 2009 года вступают в силу новые положения 131-го Федерального закона, которые открывают широкие перспективы для жизнедеятельности муниципальных образований. Таким образом, бюджеты должны быть у каждого муниципального образования, причем они из каких-то источников должны наполняться. О действующем и создающемся механизмах собирания и использования муниципальных денег рассказывает Галина КУРЛЯНДСКАЯ, генеральный директор Центра фискальной политики.

Кирпичики бюджета

Бюджет у нас в стране устроен сложно, есть три типа муниципальных образований. Это городские округа, муниципальные районы и городские и сельские поселения, которые входят в состав муниципальных районов. Фактически вся страна покрыта вот этой сетью, обюджечена. Изначально у законодателей была идея, чтобы вся страна оказалась покрытой сетью поселенческих муниципалитетов, в общем, поселенческих бюджетов. Но не везде это удалось сделать. Отправная точка – это населенные пункты с численностью населения свыше 1000 человек. На огромных просторах нашей родины они разбросаны весьма редко, и там образуются так называемые межселенные территории, на которых функции органов местного самоуправления исполняют власти муниципального района. Соответственно, им передаются функции муниципальный поселений.

Таким образом осуществляется реформа местного самоуправления. В законах № 131 и 96 «О субъектах Российской Федерации», «О функциях Российской Федерации» прописано четкое разграничение обязанностей, или, как говорят, бюджетники, расходных полномочий.

Между муниципальными районами и поселениями полномочия разграничены, а городские округа как бы в себя берут, исполняют и полномочия районов, и полномочия поселений. Понятно, что городские округа – это большие города.

В нескольких субъектах федерации, прежде всего на Сахалине, в Свердловской области и кое-где еще удалось назвать городским округом целый район. Здесь вообще просто: 85% людей в таких районах проживает в одном городе – районном центре. На остальной территории есть несколько сельских поселений. Город тогда берет на себя все основные функции, в том числе по здравоохранению, образованию... По закону получается, что район должен тоже иметь и больницу, и какие-то прочие бюджетные учреждения, которые их обслуживают. Но исторически сложилось так, что, население ездит лечиться в город. И эта больница эта одна, районная, она же городская. Здесь с одобрения администрации президента просто назвали район городским округом.

Три года в стране был переходный период в осуществлении муниципальной реформы, он завершается. Во время переходного периода в большинстве субъектов Российской Федерации функции городских, сельских поселений были добровольно-принудительно переданы на районный уровень. Бюджет они свой принимали, но фактически бюджет спускался сверху. Хотя, основная задача реформы местного самоуправления была вывести из подчинения городские, сельские поселения, чтобы они действительно были самостоятельными, научились работать самостоятельно, ориентироваться на население и так далее.

Пример, как ни странно, подала Тюменская область. В бытность там губернатора Ракетского область была поделена по поселенческому принципу. Там были созданы муниципальные образования. И до реформы местного самоуправления в данном субъекте испытывались разные модели. Одни могли работать только на поселенческом уровне, другие – только на районном, а в третьих – и там, и там. А нынешняя реформа привела к единообразию. Следующий губернатор быстро укрупнил все эти поселения, передал их полномочия на районный уровень. Это было позволительно.

С 2009 года эти отношения должны стать более формализованными.

Риски от перераспределения средств

Сейчас преобладает идея о том, что нужно, как можно больше полномочий делегировать на нижестоящий уровень. Что такое делегировать? Есть полномочия вышестоящего органа власти, но их доверяют исполнять нижестоящему уровню власти и дают ему на это деньги. Хорошо это или плохо? Сказать трудно. Но тенденция очевидна:с каждым годом все больше такого рода полномочий передается сверху вниз.

Любое делегирование полномочий устанавливается законом. Будь то закон федеральный или закон субъекта федерации., когда на местный уровень сторона, И та сторона, которую обязуют передаются права и обязанности, она, в общем-то, бесправна. Она не принимает участия в этих переговорах. Ей в одностороннем порядке велят что-то делать за те деньги, которые вышестоящий орган власти считает.

Например, на протяжении последних лет большой проблемой стала монетизация льгот, когда пришлось раздавать деньги в натуре. Конечно, учет льготников проще вести на местах. А создавать специальную федеральную структуру - (еще одну!) это значит раздувать аппарат. Так и происходит.Они учитывают этих льготников и фактически распределяют, перечисляют им деньги. Но объем финансирования, который передается в данном случае от федерации субъекту, равен объему выплат, которые причитаются этим людям. А административные расходы на содержание аппарата долгое время не учитывались, которые появляются у субъектов федерации или у муниципалитета. Потому что это было одностороннее решение: сверху - вниз. Сейчас добились того, что нужно это учитывать.

Прежде чем что-то разграничивать, лучше было признаться, что мы половину из того, что заявляем, делать не можем, потому что нет на это средств. Козак предложил убрать те полномочия, стандарты исполнения которых диктуются сверху. Он понял, что общий объем расходных обязательств, которые приняты в федеральном законодательстве, превышают в два раза общие возможности всего консолидированного бюджета Российской Федерации.

Но реформа, к сожалению, пошла не в сторону того, что эти полномочия будут не федеральные, а субнациональные, региональные или местные. Часть этих полномочий была взята централизовано и, в результате, передается вниз вместе с деньгами. В результате целевая часть средств, которые поступают в нижестоящие бюджеты, существенно выросла. И на региональном, и на местном уровне. А что такое целевые средства? Это те средства, по которым необходимо отчитываться перед вышестоящими властями. И что тогда? Любое делегирование превращает нижестоящий орган власти фактически в административное подразделение вышестоящего. Потому что они исполняют их полномочия за их деньги, исполняют чью-то волю и должны отчитываться по расходам. Это меняет психологию самого местного самоуправления. Вроде бы, да, финансово они честно получают средства на то, что им велят исполнять. Но психологически и ментально они все больше превращаются просто в территориальное подразделение вышестоящей власти.

Как выстроить в этих условиях оптимальную бюджетную систему? Ситуация в России сильно отличается от стран с переходной экономикой, которые идут буквально от патриархального хозяйства к рынку. Там был нулевой бюджетный сектор, и он увеличивается. У нас, наоборот, он сокращается. И это наблюдается в любой стране бывшего Советского Союза. Где-то более радикально пошли, например, Прибалтика, Казахстан. А другие страны Средней Азии очень болезненно все это переживают.

Есть еще одна проблема, связанная с уменьшением роли государственного муниципального сектора и, в частности, бюджетного сектора. Это неумение взять на себя ответственность и непонимание того, что ты избран принимать решения. По-хорошему, депутат должен сам договориться со своими избирателями, какими налогами их облагать, и что на эти налоги делать. Ни в одной стране мира нет такого разброса в налоговой базе между субъектами федерации, как в России. У нас и налоги закрепляются сверху, и выравнивание между субъектами федерации. Во всех федеративных государствах до выравнивания бюджетная обеспеченность в десть раз различается между самыми богатыми и самыми бедными регионами, получающими дотации. У нас в 86 раз. После выравнивания – в 12 раз. То есть, у них до выравнивания меньше, чем у нас после выравнивания. Поэтому в России особо остро стоит эта проблема.

Укрупнение субъектов федерации тоже приводит к выравниванию. Если объединить богатого с бедным, то уровень усредняется, субъект становятся в целом более богатым. Хотя новый субъект не претендует на большой объем дотаций, но по факту сытый содержит голодного.

Налоговый кодекс РФ подразделяет налоги на федеральные, региональные и местные, устанавливает базу налогов и вилки ставок. А региональные и местные органы власти в рамках этих ставок сами вправе назначать конкретную ставку и давать льготы по этим налогам определенным категориям налогоплательщиков. То есть, более-менее ощутимо влиять на налоговые поступления. Но чтобы влиять на налоговые поступления, надо влиять и на собираемость. А это уже вопрос администрирования налогов, которое у нас целиком относится к ведению Федеральной налоговой службы. Имея такой маленький ресурс, естественно, это приводит к иждивенчеству.

Значительная часть из федеральных налогов поступает в региональные и местные бюджеты в соответствии с требованиями бюджетного кодекса. То есть, бюджетный кодекс говорит: вот эту часть я за вами закрепляю – по налогу на прибыль. Допустим, налог на добавленную стоимость не поступает в бюджет субъекта федерации. С того момента, как он перестал поступать, региональные органы власти требуют, чтобы этот налог все-таки был частично отдан обратно. Почему его нельзя отдавать? Как только что-то закрепляется, оно поступает тогда в данный бюджет пропорционально налоговой базе. Смотрите, как распределяется налоговая база по субъектам федерации. Вот налог на добавленную стоимость. Если мы будем отрезать от каждого из этих кусочков какой-то кусок, который у них будет оставаться, то, прежде всего, это пойдет в Москву, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Московскую область и Санкт-Петербург. А остальным от этого почти ничего не достанется. Но одновременно сократятся доходы федерального бюджета, который используется на тот самый выравнивающий трансферт. То есть, тогда придется сокращать выравнивающий трансферт. Соответственно, меньше у нас будет степень выравнивания.

Много проблем с НДС. Все эти зачеты по НДС и возмещение НДС невозможно администрировать по какой то логике. Раньше НДС зачислялся в субъекты, но возмещался. Правильно учесть источник происхождения добавленной стоимости, а, соответственно, правильности того, в какой бюджет должны территориально поступать эти налоги, невозможно. Следовательно, невозможно справедливо распределить. Ни в одной стране, где НДС используется, в частности, в Европе, он не привязан к субнациональным бюджетам.

По налогу на прибыль. Он у нас закреплен за субъектами Российской Федерации. Но куда идет налог на прибыль? Сейчас субъекты РФ успокоились, не требуют его. А вот муниципалы просят, чтобы за ними закрепили налог на прибыль. Тогда, говорят, будет выгодно привлекать бизнес и так далее. Но кто от этого выиграет? Такое же будет неравномерное распределение. Где-то в одном муниципалитете будет огромный всплеск доходов, а субъект потеряет их и потеряет возможность выравнивать беднейшие муниципалитеты.

Допустим в этом году в данном муниципалитете будет прибыль. На следующий год налогоплательщик перерегистрируется, и вся прибыль рухнет. То есть, на постоянной основе это сделать очень рискованно. Особенно на муниципальном уровне. Это очень рискованно.

По нашим оценкам, как раз на поселенческом уровне налогов достаточно для имеющихся полномочий. Им бы еще научиться эффективнее работать. Да так, чтобы они все делали сами, а не оглядывались бездумно в сторону центра. Неважно какого, который берет на себя руководящие по всем направлениям функции.

Новая стратегия экономического регионального развития делает упор на более равномерное развитие, на поддержку отсталых, на вливания в бедные, в проблемные, депрессивные регионы. Даже создание там свободных экономических зон. Что поможет им реально развиваться? В каждом конкретном случае это нужно, исследовать, понять и помочь, прежде всего, каким-то консультационным образом со стороны того же федерального правительства, как это делается в европейских странах. Проводить там какие-то программы, например, переподготовка, развитие малого бизнеса, обеспечение населения рабочими местами.

  

Марина ЧЕПИКОВА, г. Уфа. Журнал «Вестник ЦИК РБ», ноябрь 2008