По реформе жилищно-коммунальной сферы страны не высказывался, наверное, только ленивый. Часто голоса профессионалов тонут в хоре популистской риторики политиков. Наш журнал предлагает читателям точку зрения члена правления Фонда «Институт экономики города» (г. Москва) Сергея Сиваева.

Резюме

Сергей Сиваев, член правления Фонда «Институт экономики города» (г. Москва), директор направления «Городское хозяйство», кандидат технических наук. Закончил Московский химико-технологический институт. Работал научным сотрудником НПО «Полимерсинтез» (г. Владимир), - заведующим отделом межотраслевого научно-технического комплекса «Мембраны». Параллельно с основной работой занимался организацией и строительством молодежного жилищного комплекса (МЖК) в г. Владимире, был председателем оргкомитета МЖК. Избирался депутатом городского Совета г. Владимира, являлся членом бюджетного и жилищно-коммунального комитетов. В период 1992-1994 годов первый заместитель главы администрации г. Владимира. В Институте экономики города работает со дня основания в 1995 году. Автор более 20 публикаций по проблемам развития городского хозяйства.

- Есть два пути, по которому сегодня можно двигаться. Первый - это усиление федерального влияния, установление вертикали управления ЖКХ, увеличение финансирования модернизации отрасли. Вариант формирования административной системы хозяйствования в ЖКХ актуален потому, что отрасль находится в критическом состоянии, в этом случае главная задача - обеспечение надежности коммунальных систем, недопущение аварийных ситуаций.

Второй путь связан с формированием нормальной системы экономических взаимоотношений в ЖКХ, с приходом в жилищный сектор частного бизнеса. В этой сфере возможно формирование нормальной системы мотивации предприятий, при этом главный мотивационный повод - сокращение тех колоссальных затрат, которые на сегодня существуют. Имеется в виду и чисто управленческая неэффективность - мало кто не видел зимой теплосеть без снега. Если бы мы смогли сформулировать такие правила игры, когда сокращение непроизводственных затрат становится экономически выгодным для коммунальных предприятий, тогда мы смогли бы их экономически заинтересовать. Заинтересованность может появиться только в том случае, если интерес будет частным, только это может поспособствовать нормальному экономическому поведению.

У нас не решены две ключевые проблемы. Неравные конкурентные условия заключаются в том, что в сфере ЖКХ 95% работающих сегодня предприятий - унитарные. Как правило, унитарные предприятия - это предприятия с отсутствием обязательств перед муниципальными властями по достижении определенных целей, это и неэффективный контроль за их деятельностью. Кроме того, унитарные предприятия работают на основе права хозяйственного ведения, частные же так работать не могут. Проблема формирования равных конкурентных возможностей по управлению как жилищным фондом, так и объектами коммунальной инфраструктуры носит системный характер и требует федерального решения на уровне формирования концессионного законодательства (оно обеспечит систему привлечения частного капитала к управлению имуществом, находящимся в муниципальной или государственной собственности). Вторая ключевая проблема - ценообразование, тарифное регулирование. Сегодня у нас тарифы не стимулируют предприятия к эффективному экономическому поведению. Это некая себестоимость, умноженная на рентабельность. Ясно, что в такой ситуации чем больше себестоимость затрат, тем больше конечный тариф. По большому счету, тариф в коммунальной сфере - это компромисс между желаниями поставщиков и возможностями потребителя.

Нахождение компромисса - это довольно простая штука. Сколько денег - столько работы. Если у вас высокий тариф, вы за его счет можете увеличить объемы капитальных работ, например, обеспечить модернизацию коммунальной инфраструктуры, если тариф низкий - значит, эти задачи будут отложены. Правового обеспечения процесса тарифного регулирования, к сожалению, сегодня нет. Эту задачу необходимо решать на уровне федерального законодательства. Необходимо согласование тарифов большой и коммунальной энергетики, совместное планирование бюджетного процесса и тарифного регулирования.

Очень серьезная тема - ликвидация долгов ЖКХ. Сегодня отрасль практически по всей стране - банкрот. Мало кто готов инвестировать в жилищно-коммунальное хозяйство, не понимая, как повысить финансовую привлекательность организации-банкрота. Банкротство - прямое следствие завышенных социальных обязательств, взятых на себя государством. В основном долги предприятий ЖКХ сформировались за счет бюджетных неплатежей, за счет отсутствия дотаций, компенсаций, льгот, субсидий, за счет долгов коммунальных предприятий за потребленные коммунальные услуги. Проблемой долгов тоже надо заниматься на федеральном уровне. В значительной степени она носит политический характер. Сформировался замкнутый круг: бюджет не заплатил ЖКХ, а отрасль не заплатила налоги.

Выбор пути, по которому пойдет ЖКХ (сфера администрирования или сфера экономических отношений), для меня очевиден. Эффективная работа, связанная с обеспечением высокого качества услуг, оптимизация стоимости ЖКУ возможна только при формировании реальных экономических взаимоотношений. Для себя я установил некий критерий окончания жилищно-коммунальной реформы - это произойдет тогда, когда правительство перестанет заниматься «подготовкой к зиме».

- Сергей Борисович, ЖКХ - в больших долгах, и на муниципальном уровне разрешить эту проблему чрезвычайно сложно. Каким образом можно привлечь в отрасль инвестиции?

- Безусловно, я не сторонник того, чтобы бюджетное финансирование отрасли было прекращено. Не нужно перечислять дотации предприятиям жилищно-коммунального сектора, поскольку эти деньги идут на покрытие убытков сектора. Правильнее поступают те города, которые формально переходят к оплате пресловутых 100 % стоимости ЖКУ, а освободившиеся деньги тратят на социальную поддержку семей с низкими доходами. В Череповце сейчас субсидии предоставляется всем, кто тратит на оплату жилищно-коммунальных услуг более 10 % семейного бюджета. Часть сэкономленных денег может направляться на конкретные инвестиционные программы. В Череповце это - капитальный ремонт жилищного фонда, в Калуге - капитальный ремонт сетей теплоснабжения. Если мы не прекратим дотации предприятиям жилкомхоза, то будем продолжать тратить деньги на поддержание сегодняшней неэффективности.

К сожалению, у государства нет достаточных финансовых ресурсов, чтобы изменить ситуацию коренным образом, но мы имеем колоссальный инвестиционный ресурс, связанный с тем, что потребитель так или иначе оплачивает все издержки. К примеру, в стоимости воды нормативные потери должны составлять 15 %, у нас по факту они составляют все 45 %. Ничего страшного. Но нужно понимать, что мы все эти потери в водозаборах, в станциях водоподготовки - оплачиваем. Задача в том, чтобы превратить их в инвестиции, сформировать экономическую среду, когда сокращение потерь было бы экономически выгодно. Условно говоря: вы потратили деньги, обновили трубы, потери воды сократились с 45 % до 15 %, а вы за счет разницы вернули деньги и сформировали дополнительную прибыль. Понимаете, такие инструменты вполне реальны. В качестве примера опять могу привести Череповец, где на муниципальном уровне работает достаточно эффективная система тарифного регулирования водо- и теплоснабжения. Но таких примеров единицы.

- Уже сейчас изношенность теплосетей превышает 60 % во многих городах, в частности в Ижевске, и это грозит в определенном смысле крахом системы. Необходимы финансовые вливания в кратчайшие сроки. Что делать?

- Нужно более рационально использовать бюджетные средства. В рамках сегодняшней политической ситуации, возможно, их станет больше. Но за счет бюджета мы большинство задач не решим. Это вспомогательный инструмент, а не основной. Частные инвестиции на модернизацию жилого фонда привлекаются двумя путями. Перевод издержек не связан с повышением тарифов. Можно зафиксировать издержки в стоимости тарифа. Второй вариант - увеличение тарифов, чтобы получить дополнительные ресурсы с потребителей коммунальных услуг, но покупательная способность населения ограничена. Этот баланс должен быть абсолютно творческий, индивидуальный в каждом конкретном случае.

- Специалисты вашего института в качестве экспертов взаимодействуют с Госстроем, Минимущества, Минэкономразвития. Но вы работаете не только с федеральными структурами, но и непосредственно в регионах. Один из ваших проектов осуществлялся в Ижевске. В чем его суть?

- В Ижевске с управляющей компанией мы работали по совершенствованию системы управлением ЖКХ. Если не ошибаюсь, ГЖУ так и осталось монополистом, который заправляет всем муниципальным жильем. Основное, что было нами предложено, - механизм демонополизации этой управляющей компании, что не понравилось нашему заказчику, вступив в содержательное противоречие: ясно, что монополист сам себя демонополизировать не будет. К сожалению, наша работа осталась нереализованной, потому что для городских властей это был предвыборный период, у вас переизбирали мэра. Остался неприятный осадок - на мой взгляд, проделанная работа была разумной и достаточно мотивированной, но поскольку она больше обращалась не к управляющей организации, а к городской власти, которая в итоге поменялась, то все так и осталось на бумаге.

- Какие планы реформирования управляющей компании Ижевска предлагались?

- Основная идея - общая для системы управления любым жилищно-коммунальным комплексом и муниципальным образованием. Для того чтобы собственник эффективно управлял своим имуществом, он не должен это делать в рамках увеличения административного аппарата, в значительной степени муниципалитет может передать эти функции профессионалам - в рамках договорных отношений. Лучше, если таких профессиональных организаций будет несколько, для развития конкурентных отношений. Прежде всего необходимо разделение административных и предпринимательских функций, что в Ижевске тогда не было сделано: управляющую компанию возглавлял вице-мэр города. Знаю, что сегодня ситуация изменилась. Необходимо было расчленить монополиста - управляющую компанию на несколько организаций, выполняющих управленческие функции. Мы предложили схему структурного расписания, функциональных обязанностей разных управляющих организаций, провели экономическое обоснование их количества. На первых порах предполагалось, что постепенное формирование конкурентных условий в сфере ЖКХ Ижевска можно было обеспечить путем административного разделения монополиста - лучше работающие компании должны иметь возможность претендовать на управление тем жилищным фондом, который управляется более слабыми компаниями. Были также предложены критерии для определения того, что есть хорошая работа, а что - худшая.

- У нас в стране сейчас сложилась такая ситуация, что организации, которые предоставляют теплоэнергоресурсы, - монополисты и диктуют всей стране тарифы…

- Нужны четкие прозрачные правила тарифного регулирования. Каков их базис? Во-первых, размеры тарифов должны соответствовать производственно-инвестиционным программам предприятий. Условно говоря, приходит представитель предприятия теплоснабжения и предъявляет цифру тарифа. Он должен показать структуру своих затрат, для чего ему необходим такой тариф. Высокий тариф означает, что мы можем позволить обновить фонды, инвестировать деньги в модернизацию. Если не можем это сделать - тариф должен быть ниже. Сегодня идет дискуссия об инвестиционных программах РАО ЕЭС и «Газпрома», а когда мы говорим о коммунальном секторе, то таких программ большей частью просто не существует.

Во-вторых, тариф должен утверждаться как некий баланс интересов потребителей и поставщиков. Если коммунальное предприятие предлагает большой тариф, но платежеспособность населения этого не позволяет, не надо его принимать. Мы должны осознавать, что аварийность возрастает, но из-за недостатка средств нам придется вернуться к этому вопросу завтра или послезавтра.

В-третьих, на период действия тарифа предприятие должно быть заинтересовано снижать свои затраты, тем самым увеличивая собственную прибыль. При наступлении нового периода тарифного регулирования по структуре затрат мы увидим, что есть предпосылки для потенциального уменьшения тарифа.

Безусловно, проблема эффективного тарифного регулирования - это проблема законодательного обеспечения на федеральном уровне. Но многие вопросы, связанные с этой процедурой, могут решаться на местном уровне. Сейчас эта проблема осознается, и в рамках реальной экономической реформы ЖКХ такое тарифное законодательство будет принято.

- И все таки в стране есть какая-то четкая концепция проведения жилищно-коммунальной реформы?

- В программе модернизации и реформирования ЖКХ, с точки зрения стратегии, все написано разумно. Другое дело, что ее реализация несет в себе проблемы. Первая - должны совпадать стратегическая и тактическая задачи. Можно заниматься либо реформированием ЖКХ, либо подготовкой к зиме. Обычно предпочитают второе. Этим летом я участвовал в нескольких больших совещаний, в том числе в Приволжском федеральном округе. В повестке дня стояли обычно два вопроса: подготовка к зиме и реформа ЖКХ. Весь ужас в том, что они рассматривались как разные вещи.

Вторая серьезная проблема здесь - то, что недостаточно самых умных решение на федеральном уровне, потому что в первую очередь реформа ЖКХ - это дело органов местного самоуправления. Часто возникает вопрос: «А зачем это местной власти?» Реформа сокращает административный ресурс, которым располагает мэр. Одно дело - экономические правила игры, другое - прямое административное управление. Очень сложна тема межбюджетных отношений. Потому что сегодня, к сожалению, повышение эффективности бюджетных расходов приводит к сокращению доходов местных органов власти, и это тоже становится серьезным ограничением для проведения реформы. Главная мотивация у местных властей в повышении эффективности бюджетных расходов, что должно сопровождаться дополнительными возможностями по расходованию средств.

Очень важный ресурс - мотивация населения. Сейчас началась работа по переводу бюджетных денег не предприятиям, а населению, потребителю услуг. Проходит федеральный эксперимент, связанный с тем, что бюджетные деньги по программе жилищных субсидий направляются на счета их получателей, граждане после этого оплачивают полную стоимость услуг. Такая схема позволяет надеяться, что мотивация этих граждан по эффективному использованию средств будет значительно выше, чем сегодня, при бесконтрольном предоставлении дотаций предприятиям.

К сожалению, очень вяло идет процесс создания товариществ собственников жилья. Первая проблема здесь - психологического плана. Мы не привыкли отвечать за жилье, нам гораздо проще спрашивать с местных властей. Вторая проблема - финансовая. ТСЖ может распоряжаться не всеми деньгами, которые идут на оплату ЖКУ, а только собственными платежами, без сегодняшних дотаций. В-третьих, у нас практически нет альтернативы муниципальным жилищным предприятиям. Пока при создании ТСЖ есть только два варианта: либо устраивать натуральное хозяйство и управлять домом самостоятельно, что непрофессионально, либо идти «на поклон» в ЖРП , которое оказывало услуги до создания ТСЖ. Пока рынка предложений альтернативных форм содержания жилья нет, поэтому реформа ЖКХ идет не один день. Это та головная боль, которая будет с нами еще долго.

- Одновременно с проведением реформы ЖКХ готовятся реформы энергетики и местного самоуправления. При их «наложении» может произойти настоящий коллапс…

- Программа реформирования РАО ЕЭС предполагает, что стоимость электроэнергии возрастет в течение 5 лет практически в два раза. В стоимости ЖКУ прямая оплата электроэнергии составляет 9 %, порядка 10 % - стоимость электроэнергии на перекачку воды, теплоносителя, канализацию, то есть общая доля в стоимости ЖКУ - 20 %. При дорожании электричества произойдет пропорциональный рост стоимости ЖКУ. Примерно та же ситуация с «Газпромом».

Реформа местного самоуправления предполагает, что у нас муниципальные образования могут формироваться по поселенческому принципу, и все населенные пункты с населением более 1000 человек будут являться муниципалитетами. Кроме того, в проекте закона записано, что сфера ответственности органов местного самоуправления - это как раз предоставление коммунальных услуг.

К чему мы придем, если эту реформу проводить буквально? Это означает, что каждое небольшое село будет иметь свою водокачку, которая будет находиться в муниципальной собственности этой деревни и иметь свою систему управления. В рамках сложившейся системы управления это приведет к созданию нового муниципального унитарного предприятия, в котором будет три слесаря, два сантехника, секретарь, бухгалтер, шофер и директор с машиной «Волга». Понятно, что это будет крайне неэффективно и дорого. Произойдет раздробление муниципальной собственности, которая сегодня худо-бедно является собственностью большой территории, где производственные издержки так или иначе минимизированы. Если задачу будем решать в лоб, это приведет к повышению неэффективности работы жилищно-коммунальной отрасли. Что нужно сделать для того, чтобы этого не произошло? На объектах, которые находятся в муниципальной собственности, должны работать относительно крупные концессионные компании, что позволит избежать увеличения непроизводительных издержек. Безусловно, реформирования ЖКХ, большой энергетики и местного самоуправления нужно решать, учитывая их взаимную зависимость.

- На уровне правительства кто-то занимается интеграцией этих проектов?

- Мне бы очень хотелось ответить вам позитивно. Я могу назвать человека, который этим занимается, - это вице-премьер Виктор Христенко. А вот на уровне конкретных ведомств эта координация пока очень слаба. Местным самоуправлением больше занимаются Минэкономразвития и комиссия Козака. Реформа энергетики до последнего момента была больше делом корпоративным, а не государственным. Реформой ЖКХ занимается Госстрой.

- Вы говорите, что нужно создать на федеральном уровне законодательные предпосылки для активного продвижения реформы. Когда реально это может произойти?

- С одной стороны, можно многое сделать. В течение этого года будет сформировано концессионное законодательство. Ключевая тема - это оптимизация социальных обязательств государства. Когда Владимир Путин встречался с сенаторами, прозвучала информация, что государство сегодня имеет социальных обязательств на 7 миллиардов рублей, а финансирует на 4 миллиарда. Это напрямую касается ЖКХ, потому что значительная часть этих 3 миллиардов - это как раз нефинансирование отрасли. Понятно, что эта проблема реально может быть решена после выборов президента. Ключевые, непопулярные решения, связанные с социальными обязательствами государства, будут темой 2005 года.

- Каким образом человек, которого не устраивает предоставленная услуга, может ее поставщика финансово наказать?

- В этом, на самом деле, и есть зерно реформ. Мы с вами говорим о нормальной экономической ситуации, формировании договорных отношений. Они должны начинаться с гражданина. Последний взаимодействует со всеми субъектами предоставления жилищно-коммунальных услуг на основе договорных отношений. По существу, таких договоров всего два. Либо вы живете в квартире по найму, и тогда у вас есть договор найма муниципального жилья, либо вы являетесь собственником жилья и заключаете договор на управление имуществом и предоставление ЖКУ. Очень важно, чтобы эти договоры не носили формальный характер, как это сегодня очень часто случается. Положения документов должны быть содержательны, для того чтобы эти договоры отражали, какие услуги вы должны получать и что будет, если вы таковых не получите. В России практика таких позитивных договоров уже есть. Я говорил о Череповце, где население предъявляет свои претензии на основе этих договоров и механизм работает.

Еще очень важно в рамках оптимизации системы управления ЖКХ на местном уровне определять конкретных ответственных лиц за качественное предоставление услуг. Потому что, если у вас нет холодной воды или остывшие батареи, это может происходить по двум причинам: либо теплоснабжающая организация не предоставила теплоноситель необходимых параметров, либо внутридомовые сети забиты и не прокачивают воду. По большому счету, не вы должны разбираться в том, кто виноват. Вы должны адресовать свои претензии одному лицу, а уже оно будет разбираться либо со своими сетями, либо с теплоснабжающей организацией. Тогда есть шанс повлиять на качество услуг.

Материал подготовлен при содействии Клуба региональной журналистики «Из первых уст»  

Галина ВОЛКОВА, Ижевск Еженедельный журнал "Деловая Репутация" № 11 (53), 25.03.2003