Сегодня в Государственной Думе должны состояться общественные слушания, предваряющие рассмотрение во втором чтении закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Если закон будет принят в существующей редакции, это приведет к кардинальным изменениям устройства местной власти.

Предпосылки

Идея изменить действующую структуру муниципальной власти возникла не случайно. Во-первых, эти изменения должны были стать очередным этапом построения новой вертикали власти, вслед за появлением Федеральных округов и урезанием полномочий Совета Федерации.

Кроме того, как говорят наблюдатели, на процесс повлияла ситуация, которая сложилась в ряде городов. Прежде всего, дальневосточного региона, где впервые из-за коммунальных проблем люди остались без света и тепла. Сейчас они, как бы это страшно ни звучало, стали уже рядовым явлением. Однако федеральные власти не преминули "повесить всех собак" на власть местную. Хотя именно они за последние годы приложили максимум усилий, чтобы поставить местные бюджеты на грань финансового голода. Об этом красноречиво говорят цифры (см. справку).

В то же время муниципальных бюджетам приходится финансировать так называемые федеральные мандаты. К примеру, принимает Госдума закон и устанавливает льготы для какой-то части населения. Но денег из федерального бюджета никто не выделяет. В итоге все финансовое бремя ложится на плечи местных бюджетов. Примеров этому масса. Это и закон о ветеранах, и закон об инвалидах.

Видимо, понимая свою неправоту, разработчики закона и предприняли попытку обеспечить эти мандаты реальным финансированием. Так в новом законе появилась соответствующая статья. Правда, тут же возникла масса оговорок.

Под присмотром

Разработка нового закона началась с попытки изменить действующий. Для чего опросили губернаторов на предмет поправок. И тут регионалы оторвались по полной программе. Большинство их предложений сводилось к передаче всех полномочий от муниципалитетов в субъекты Федерации. А на местах оставались структуры, которые можно сравнить с нынешними ТОСами. То есть практически без полномочий. В администрации президента эти предложения обсудили и предложили кардинальное изменение - мэров назначать. По этому поводу развернулась нешуточная дискуссия. И даже в Тольятти осенью 2001 года состоялось заседание представителей муниципалитетов, которые приняли обращение к федеральным властям не делать этот опрометчивый шаг. К ним прислушались.

Тогда появилась на свет идея не менять существующий закон, а полностью его переработать. Этим и занялась группа, во главе которой встал заместитель главы администрации президента Дмитрий Козак. И вся работа проходила под пристальным наблюдением Конгресса муниципальных образований (КМО).

В итоге получился документ, который стал неким компромиссом, по большому счету устраивающий всех. Но есть ряд принципиальных моментов, по которым пока не могут договориться федералы с муниципалами. Это и стало поводом для проведения публичных слушаний по закону в Госдуме.

Битва за ресурс

Впрочем, Тольятти эти изменения коснутся в наименьшей степени. Не только потому, что наше муниципальное образование одно из передовых и предугадало новые формы управления. Просто часть нововведений была заимствована из опыта нашего города, поскольку активным членом КМО является спикер Гордумы Александр Дроботов, Тем не менее определенные коррективы будут внесены. Во-первых, скорее всего, перенесут выборы в городскую Думу и на пост мэра с июля 2004 года на весну 2005. Дело в том, что закон вступит в силу с 1 января 2005 года, и к этому времени уставы всех муниципальных образований необходимо привести в соответствие с ним. А значит, следом потребуется проведение выборов по новым уставам. И нет смысла проводить их дважды.

При этом сами уставы муниципалитетов будут практически полностью однотипны, так как закон "от" и "до" прописывает полномочия и ответственность образований. Единственное, что может быть неожиданным - так это изменение границ муниципалитетов. С момента принятия закона и до середины следующего года регионы должны провести "нарезку" территорий. На этом поприще наверняка возникнет много споров. Поскольку сейчас у муниципалов остался практически один ресурс - земля. От того, кому и сколько этого ресурса достанется, во многом зависит, как богато будут жить их жители. Что касается нашего города, то, как считает Александр Дроботов, передел нас не коснется: процедура изменения границ территорий сложившихся муниципалитетов довольно-таки сложна. Если, например, губернатор захочет объединить Тольятти и Ставропольский район, то нужно будет провести два референдума. И их результаты далеко не очевидны.

Отбирают стимул

Сейчас к закону, принятому в первом чтении, у представителей Конгресса муниципальных образований, по сути, три претензии. Первая - они против жесткой привязки численности депутатов местных Дум к количеству жителей. Для нашего города по новому закону их должно быть не менее 50 человек. Вторая - только два депутата имеют право работать на освобожденной основе: спикер и один из замов. Все это крайне негативно скажется на качестве работы представительного органа. При таком большом количестве депутатов принятие решений будет затягиваться на довольно долгое время. Такие выводы основываются на опыте работы Городского совета начала девяностых годов, когда один вопрос обсуждался не один день. Да и качество решений, поскольку депутаты будут работать не на профессиональной основе, упадет.

Третья поправка, на которой настаивают представители конгресса, касается фонда выравнивания. В новом законе предусмотрено, что если у муниципалитета бюджетная обеспеченность на одного жителя в два раза больше, чем в среднем по региону, то "излишки" они должны отдать в этот фонд. Из него будут поддерживаться более бедные муниципалитеты. С одной стороны, это неплохо. Но тогда у городов и районов пропадет стимул стремиться заработать как можно больше. Все равно излишки отберут. В общем, ситуация прямо как при коллективизации. Однако КМО очень осторожно спорит с администрацией президента, настаивая лишь на изменении планки. Например, двукратное превышение заменить трехкратным.

Профанация

Среди оппонентов нового закона "О местном самоуправлении" есть и те, кто радикально против его принятия. В частности, президент фонда "Институт экономики города" Надежда Косарева, с которой мы связались благодаря клубу "Региональная журналистика из первых уст". Надежда Борисовна считает, что новый закон противоречит Конституции. Поскольку навязывает стандартные нормы муниципального жизнеустройства, лишая тем самым граждан права на самоорганизацию. И вообще, по ее мнению, из органов местного самоуправления хотят сделать третий уровень государственной власти, что нарушает сложившиеся устои.

Однако самой основной претензией является то, что разработчики закона бегут впереди паровоза. Дело в том, что для воплощения заложенных в закон идей необходимо менять существующий Бюджетный и Налоговый кодексы (БК и НК). В проекте так и записано: пока не будут внесены соответствующие изменения, закон о местном самоуправлении не вступит в силу. А необходимы они и для упомянутых федеральных мандатов. Возникают вполне законные опасения, что изменения произведены не будут. И тогда реформа превратится в профанацию. Разработчик закона Дмитрий Козак обещает, что БК и НК будут изменены. Но честное слово - это не принятый закон. Тем более что всегда можно найти лазейку (см. комментарий).

Одна из них, кстати сказать, уже предусмотрена. В статье 20, где говорится о финансировании федеральных мандатов, сделана оговорка. Она гласит, что если денег федерация не выделила, то муниципалитеты должны исполнять их за свой счет, до решения суда. Конгресс лишь смог настоять на том, что муниципалитеты будут нести ответственность за их исполнение только в рамках финансирования из федерации. То есть теперь закон можно трактовать двояко. С одной стороны, если федералы не выделили денег на исполнение Закона "О ветеранах", то можно его не исполнять. Но те же федералы могут надавать мэру "по шапке", если не будет соответствующего судебного решения. А суды у нас знаете, как работают.

Но самое интересное заключается в другом. Надежда Косарева со ссылкой на специалистов говорит, что федеральных мандатов у нас выписано на 6,5 триллиона рублей! Сам же бюджет государства равен 3,5 триллиона. Вот и получается, что у федерации никаких финансов не хватит на то, чтобы исполнить взятые на себя обязательства. И муниципалитетам все равно придется взять финансирование на себя. Таким образом, все плюсы нового закона теряют смысл.

КОММЕНТАРИЙ

Председатель Тольяттинскей городской Думы, член Конгресса муниципальных образований АЛЕКСАНДР ДРОБОТОВ.

Корр.: Многие не согласны с принятием закона, поскольку прежде надо было внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. И может случиться так, что изменения внесены не будут. Понятно, что президент обещал, но тем не менее.

Дроботов: Я сам 19 октября 2002 года на конгрессе голосовал за принятие единым пакетом сразу трех законов. Но Козак убеждал всех и убеждает до сих пор, что только этот закон может дать контуры будущих изменений БК и НК. Если мы сейчас погрязнем в обсуждении изменений Налогового кодекса, там поступят сотни, тысячи предложений, не относящихся к этому закону, и мы никогда его не примем. Во всяком случае, это будет долго. Только этот закон, подписанный президентом, будет обязывать правительство исполнять записанное там условие - внести изменения в НК и БК.

"Вполне обоснованы опасения всех глав местного самоуправления, что этот закон будет принят, а НК и БК не будут изменены. Неоднократно обманывали вас, я знаю. И мы учитываем ситуацию и берем обязанность полностью на себя. И администрация президента ставит ее под собственный контроль", - это я практически дословно привожу аргументы Козака. В такой ситуации, когда клянутся на крови, остается только верить.

Корр.: А если поправки все же не внесут, тогда с 1 января 2005 года закон о местном самоуправлении не вступит в силу. А к тому времени выборы уже перенесут, и что будем делать?

Дроботов: Тут найден выход: хотя бы одна поправка в тот и другой кодекс будет внесена. Хотя бы одна несущественная поправка! Это сразу снимает условие, которым ограничивается вступление закона в силу с 1 января.   

Алексей МИРОНОВ, Тольятти. "Тольяттинское обозрение", 5.04.2003 г.